中国“三农”重点领域改革发展的回顾与前瞻

——权威专家贺《中国农村经济》创刊40周年

编者按：2025年，《中国农村经济》迎来创刊40周年。40年来，承蒙社会各界的关心和支持，期刊质量不断提高、国内外影响力持续提升，在引领学术创新、促进学术交流、培养学术人才以及推动中国“三农”改革与发展实践等方面发挥了重要作用，现已成为国内外公认的权威经济学期刊。在创刊40周年之际，特邀部分在本刊担任两届以上顾问或编委的权威专家开展笔谈，结合改革开放以来“三农”改革发展实践变迁和相关领域研究演进作出回顾与前瞻，以示纪念。谨向关心和支持本刊的社会各界朋友表示真诚的感谢！本刊将认真总结经验，继续开拓创新，进一步提升办刊质量，为构建中国哲学社会科学自主知识体系、推进中国式现代化作出新的贡献。

中国农村基本经营制度的特点

陈锡文

中国农民工的发展变化及相关研究态势

李培林

新科技革命与中国农业技术进步

蔡   昉

浅议乡村振兴主体

张晓山

如何看待中国的大规模快速城镇化

魏后凯

城乡二元与城乡融合发展

黄祖辉

《中国农村经济》与中国农村经济研究发展

黄季焜

中国农民工的发展变化及相关研究态势

作者介绍：李培林，中国社会科学院大学社会与民族学院特聘教授，中国社会科学院学部委员。自2016年起担任《中国农村经济》编委会顾问。

原文刊发：《中国农村经济》2025年第1期（点击可查看当期目次和摘要）

《中国农村经济》在中国“三农”研究领域始终聚焦重大理论和实践问题，发挥学术引领作用，为中国的“三农”发展咨政建言，并培养出一大批“三农”研究知名专家。值此《中国农村经济》创刊40周年之际，应邀撰写此文，以表示祝贺和敬意。

改革开放以来，数以亿计的农民工成为推动经济转型和社会变迁的强大力量，支撑了中国大规模的基础设施建设和“世界工厂”的形成，在中国改革开放史和中国式现代化史上留下极为浓重的一笔，也成为人们观察和研究社会变迁的一个重要维度（李培林等，2019）。当年春运期间全国各大城市火车站返乡农民工万头攒动的场景似乎已成为历史，但这一现象所带来的深远影响，不可磨灭。

一、农民工形成的历史背景和发展历程

中国的农村改革一开始也是“摸着石头过河”，一个被发展倒逼所开展的政策调整往往会带来未曾预料的巨大社会变迁。农村改革初见成效以后，在中国农村人多地少情况下，经济发展的逻辑开始驱动农村劳动力由农业向非农产业转移，乡镇企业迅速崛起。那时，中国农村劳动力向非农产业转移的主要方式是“离土不离乡、进厂不进城”。在1983年之前，出于安置大批回城知识青年就业的压力和粮食安全的考虑，在政策上还是实行“三严格”，即严格控制使用农村劳动力、严格控制农村劳动力流入城市、严格控制农业人口转为非农业人口。当时相关政策的取向和目标是要促进农村剩余劳动力的就地转移，担心农民工的流动和进城会带来一系列社会问题。

费孝通先生在1983年发表《小城镇 大问题》一文，阐述了乡村必然经过工业化走向现代化的道路，认为小城镇是农村非农产业的集聚中心，要通过农村劳动力转移推动这些中心的形成。这一判断受到当时中央领导的高度重视。1984年中央“一号文件”《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出，要使集镇逐步建设成为农村区域性的经济文化中心，特别是首次提出“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这本来只是在城乡关系政策上“开的一个小口子”，说的也只是允许农民到集镇落户，但未曾预料到的是，就是这样一个“政策上的小口子”，促成了此后全国性的农民工流动大潮，使整个社会发生巨变。

20世纪90年代初期，是农民工转移方式发生重大变化的转折时期。1985－1990年，“离土不离乡”的农民工，即乡镇企业吸纳的农村劳动力，已达2286万人，乡镇企业是农民在职业上“农转非”的主渠道；而同期“离土又离乡”的农民工，即进城务工经商的农村劳动力，还只有约335万人。但在1991－1994年，这一形势就发生了转折性变化，特别是在1992年邓小平同志发表“南方谈话”之后，农民工进城的各种限制性政策都被冲破了。那时并没有关于农民工的连续调查统计数据，但根据当时多项大规模的全国抽样调查结果，进城务工的农民工占农村劳动力总数的比例平均为15%左右。据此推算，1995年进城务工的农民工已达到6600多万人，而同期乡镇企业吸纳的农村劳动力为2754万人，乡镇企业吸纳农村劳动力的能力开始下降，而进城务工经商的农民工人数快速增加。到20世纪90年代中期，每年春节期间返乡农民工形成的“春运潮”以及全国各大城市火车站呈现的返乡农民工万头攒动的场景，成为那个时代的标志性场景之一。

进入21世纪以后，农民工的总量一直增长较快。根据国家统计局网站上有关年度的农民工监测调查报告，2008年全国农民工的总量就达到2.2亿人，增长最快的年份是2010年、2011年和2012年，这3年农民工年均增长1000多万人。由于经济下行以及劳动年龄人口数量和比例下降，农民工总量的增长速度已大大放缓，每年增加的人数已经不足200万人。2023年，全国农民工总量为2.98亿人，比上年增加191万人。农民工的这种发展趋势，标志着中国劳动力市场的一些重大转变，即从劳动力充分供给转变为劳动力结构性短缺。中国劳动力市场的主要矛盾从劳动力总量供大于求转变为劳动力供需不匹配，促进就业的重点群体从农村剩余劳动力转变为高校毕业生。

二、社会学视域的农民工研究态势

农民工的形成，推动了中国快速的工业化、城镇化转型，是一种“帕累托改进”的样板。最明显的收益是经济方面的。农民工从农业向非农产业转移，是从劳动生产率较低部门向劳动生产率较高部门流动，每一个农民工的职业转移，都意味着全社会劳动生产率的提高。农民工自身在这种转移中能获得极大收益，尽管他们的工资收入从全社会来看仍然较低，但已远高于过去的农耕收入。他们的家庭也同样获益。2010年开始，农村家庭人均可支配收入中的四成多来自务工带来的工资性收入，工资性收入已成为农民家庭增收的主要促进因素。更重要的是，农民工走出封闭的传统乡村，开阔了眼界，提高了生产技能，实际上经历了一场劳动力素质的大培训；他们中的很多人把孩子带到城市生活和上学，阻断了贫困的代际传递。农民工大规模流动作为特殊的经济社会现象，引起了学界普遍的关注，很多学科都参与了农民工研究。因笔者阅读范围有限，此文主要梳理社会学视域的农民工研究。

农民工在改革开放初期还没有相对固定的名称，通常被称为民工、流动民工、外来工等，主要指没有固定工作单位的务工人员特别是从农村进城的务工人员。有的人还给他们冠以“流民”“盲流”等称谓，认为他们是影响社会稳定的负面因素，甚至提出“历代王朝都毁于流民之手”这类耸人听闻的比附。学术界最初更多地从农村剩余劳动力的角度研究农民工。根据陆学艺（2003）的考证，时任中国社会科学院社会学研究所城乡社会学研究室主任的张雨林最早提出“农民工”概念。1983年，张雨林在《社会学通讯》（《社会学研究》的前身）上发表题为《县乡镇的农民工》的论文，专门研究当时在苏南乡镇企业打工的当地农民（李培林，2019）。尽管从20世纪80年代后期开始，“农民工”的概念就已经成为学术界的普遍用词，但直到2006年，这一概念才被正式固定下来并写入中央文件。

2006年，时任国务院研究室党组书记、主任的魏礼群领导国务院研究室主持了一项关于农民工的调研课题，国家有关部委和一些省（区、市）都参加了这次农民工大调查，并撰写了一批调查报告（例如国务院研究室课题组，2006）。经过深入调研、反复研讨和多方听取意见，国务院决定正式采用“农民工”称谓，并在随后颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）中，第一次把“农民工”的概念写入国务院文件。这个文件不仅将“农民工”定义为“户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业”，而且对农民工的政治地位和阶级属性作出判断，指出“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军”，“已成为产业工人的重要组成部分”。

不同于经济学主要从劳动力市场视角来研究农民工，社会学对农民工的研究更集中在社会结构的变迁和转型视角，涉及农民工相关问题的方方面面，但从学理层面看，主要集中在三个维度。一是社会分层和社会流动的维度，即把农民工视为在社会结构变迁中介于工人和农民之间的一个具有相对独立利益诉求的新社会阶层，他们的社会位置的水平流动，产生了“鲶鱼效应”，激发了整体的社会活力；而他们的经济社会地位的垂直流动，成就了无数底层劳动者改变命运的梦想。其中的一个重要发现是，与原有的移民理论相悖，农民工虽然收入较低、工作更辛苦，但他们呈现出更积极向上的社会心态。二是社会资本和社会网络的维度，即认为农民工原有的血缘、亲缘、地缘关系网络，成为他们具有社会资本功能的社会支持网络，为他们进城找工作、生活安置、社会融入、心理适应提供帮助，也为他们解决留守儿童、留守老人等家庭责任问题提供支撑。这种对社会网络“强关系”的研究，拓展了关于西方现代社会“弱关系”更具有社会资本功能的假设。三是社会整合和社会治理的维度，即围绕农民工进城的社会适应和社会融入以及农民工的社会保障和土地保障等，研究者提出了一系列的社会整合和社会治理举措，丰富和完善了这方面的理论体系。在数以亿计的农民工大规模社会流动中保持社会稳定，成为世界现代化移民史上罕见的现象。

三、农民工未来可能的发展变化趋势

中国已迈入高质量发展的新征程，发展的动力、方式、约束条件和外部环境都发生了深刻的变化，但农民工未来可能的发展变化趋势，仍然是影响经济社会全局的重要因素。

第一，农民工总量增长将逐步走向转折点。农民工群体自身呈现明显的高龄化趋势，2023年超过50岁的农民工所占比例已超过30%。随着中国劳动年龄人口数量及在人口总量中比例的降低，特别是农业劳动者老龄化状况的加剧，农村可以向非农产业转移的劳动力已经很少。在这种情况下，农民工总量的年增长量将进一步减少，并逐步走向由增转降的转折点。

第二，农民工的就业结构将发生较大变化，就业“三产化”比例持续增加。长期以来，农民工是中国制造业和建筑业劳动力的主要支撑，农民工主要在工业领域就业。直到2015年，农民工的第二产业就业人员仍超过55%，但到2023年，农民工的这一比例已降到45%，而农民工在第三产业就业人员的比例则接近54%。农民工就业的这种“去工业化”和“三产化”的态势未来还将延续。

第三，农民工的劳动力素质将进一步提高，收入水平将进一步提高。在2013－2023年，农民工中受过高中以上教育的劳动者比例从约1/5增加到约1/3；与此同时，在中国产业结构升级过程中，农民工的劳动技能得到普遍的提高。随着农民工受教育水平的提高和劳动力结构性短缺的出现，农民工与城镇就业人员的工资差距也会缩小。

第四，农民工新就业群体发展较快，新农业工人成长壮大。随着中国互联网和数字经济的快速发展，与此相关的新业态从业者也呈井喷式出现。以网络主播、网上代购者、网约车司机、平台外卖员等为代表的“新就业群体”发展迅猛，劳动和时间自主成为新一代青年择业的重要价值。农民工也成为这个“新就业群体”的主要参与力量。相关调查数据显示，在全国“外卖骑手”中，农民工占比达65%以上。另外，随着中国农业规模化经营的发展，土地流转面积占全部承包地的面积已达35.4%。依靠农业生产获得工资性收入的新农业工人已成长壮大，被称为“新型职业农民”“新农人”“新农业工人”等。农村中的传统小农可能将会是中国最后一代传统农民，农业劳动者将成为可选择的职业。

第五，农民工及其家庭的市民化进程加快，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距将缩小。目前，中国的城镇化水平是以常住人口来计算的，包括在城市居住半年以上的农民工及其家庭。2020年，中国常住人口城镇化率为63.9%，户籍人口城镇化率为45.4%，两者间还有18.5个百分点的差距，这意味着全国在城镇常住的农民工及其家庭成员约2.6亿人还没有实现真正的市民化。随着中国城镇吸纳人口能力的上升和特大城市以外城市落户政策的调整，农民工及其家庭的市民化进程将进一步加快。

总之，在中国高质量发展的新阶段，农民工的发展对于支撑制造业升级、推进城市更新建设、缩小城乡差距和解决好“三农”问题依然至关重要，需要学术界给予高度关注。

来源：中国农村经济中国农村观察