进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度

——权威专家研究阐释2024年中央经济工作会议和中央农村工作会议精神

编者按：2024年中央经济工作会议强调，扎实推动高质量发展，全面深化改革，并提出了2025年要重点做好的九个方面具体工作。2024年中央农村工作会议指出，“坚持城乡融合发展，进一步深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，全面推进乡村振兴”。为进一步深入学习领会2024年中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，引导学界加强和深化相关领域的研究，本刊编辑部邀请5位权威专家对其中部分重要内容展开深度解读，以飨读者。

创新乡村振兴投融资机制的目标与思路

杜志雄

发展乡村富民产业需要处理好六大关系

张红宇

完善农产品贸易与生产协调机制，以更高水平保障国家粮食安全

朱   晶

统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口分层分类帮扶制度

林万龙

严守耕地红线，完善耕地占补平衡制度

罗必良

创新乡村振兴投融资机制的目标与思路

作者介绍：杜志雄，中国社会科学院农村发展研究所党委书记，二级研究员，中国社会科学院大学教授、博士生导师。主要研究领域为乡村工业化与农村区域发展、全球化与中国农业发展等农业农村现代化相关的理论与政策研究。

作者单位：中国社会科学院农村发展研究所

原文刊发：《中国农村经济》2025年第2期（点击可查看当期目次和摘要）

推进乡村全面振兴，无论是保障国家粮食安全、巩固拓展脱贫攻坚成果，还是推动乡村产业提质增效、提升乡村规划建设水平、提升乡村基层治理水平与效能，都离不开乡村振兴投融资机制的支撑，换言之，都必须解决“钱从哪里来”的问题。

2024年中央农村工作会议明确提出创新乡村振兴投融资机制的要求。让这项政策要求落实落地，关键是要在完善现有投资机制建设成就基础上，通过机制创新进一步丰富乡村振兴多元化投入方式。

一、乡村振兴投融资机制建设成效

自党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院一直高度重视乡村振兴投融资机制建设。2018年以来历年中央“一号文件”都强调要强化投入保障；2024年中央“一号文件”明确强调完善乡村振兴多元化投入机制。2024年中央农村工作会议则强调创新乡村振兴投融资机制。

摸清现状是实现创新的前提。整体上看，近年来，通过乡村振兴投融资机制建设，已逐步形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的乡村振兴多元化投入格局。

一是投融资规模稳步提升，财政资金投入增长。根据2017年《中国统计年鉴》，2017年全社会农林牧渔业固定资产投资规模为24638.3亿元。根据国家统计局数据，2018－2023年这一指标的年均增速达到7.8%，显著高于同期全社会固定资产投资增速。从投资领域看，在农林牧渔业固定资产投资中，农业和畜牧业的投资占比较高。从投资来源看，在财政优先投入的总要求下，财政资金投入的绝对数量和相对占比都有提升。

二是投融资主体日益多元，投资形式日趋多样。投融资主体从政府、集体、农户向多元化投入主体转变，金融资本和社会资本投向农业农村的资金逐步增加。目前进入农业农村领域的社会资本大致包括具有涉农产业背景的企业、具有国资和旅游开发背景的地方平台型企业、银行证券基金等资本型企业以及互联网平台经济型企业等。社会资本投资主体大多选择与自身特点和优势相匹配的投融资路径及模式：中粮集团有限公司、温氏食品集团股份有限公司、中国中化控股有限责任公司等具有涉农产业背景的企业，立足自身的行业基础地位及其在产业链上下游的资源整合能力等优势，从纵向延伸和横向拓展两个维度，采取全产业链开发模式加大农业农村投资；具有国资和旅游开发背景的地方平台型企业，大多发挥地方国资平台的资本优势和旅游资源开发优势，通过与村集体和农户建立股份合作等收益分配方式，实施区域整体开发；银行、证券、基金等资本型企业则发挥自身产业资本优势，通过与地方政府合作共同设立产业引导基金等方式投入农业农村；互联网等平台经济型企业投资农业农村的态势日趋活跃，主要发挥其技术、市场与高效商业模式等优势，积极投入农业新产业新业态，如借助物联网、区块链等新兴数字技术赋能农业全产业链，推动智能化生产、精准化购销、高效化流通，并搭建农产品全程追溯体系。

三是投融资领域不断拓宽，与国家相关发展战略和规划的匹配度增强。投融资领域由传统种植业养殖业向现代设施农业、智慧农业、生态农业等领域延伸，由农业生产环节向农产品加工、农产品仓储运输、农业社会化服务等全产业链环节拓展，且直播电商、休闲观光农业、共享农业等农业新业态领域的投融资不断增加。随着乡村建设的持续推进，越来越多资本进入农村生态资产盘活、生态修复、人居环境整治等领域，具体包括参与农村厕所革命、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理等项目的建设运营。这些领域的投资有力地支持了国家相关发展战略和规划的实施。

四是投融资模式不断创新，多元化投资融资模式形成。各级政府不断探索各种乡村振兴投融资模式，推动投融资模式从单纯的政府无偿投入、集体和个人依靠自身积累投入向多元化投融资模式转变。总体上看，当前乡村振兴投融资模式多元，既有专项债、“政银担”、农业产业基金、种粮政策性完全成本保险和收入保险、农业巨灾保险等财政投融资模式，也有“两权”抵押贷款、农村信用社小额信贷、农机融资租赁、“双基联动”合作贷款、“互联网+农村金融”、农业产业链金融和资产证券化、“保险+期货”、“信贷+保险”等市场化投融资模式，还有农业领域政府和社会资本合作等混合模式。

尽管乡村振兴投融资机制建设取得了上述较为显著的进展，但仍然面临不少新情况、新挑战。制约投融资机制建设的因素仍然很多，突出表现为：农村要素市场发育不充分，土地流转市场不完善，建设用地供给不足，相关人才保障与科技支撑机制不健全，等等。除这些传统制约因素外，“十四五”时期经济下行压力所导致的居民预期下降、需求持续走弱，微观主体如农业经营主体投资意愿不旺盛等，也使农村投融资政策的边际效应递减。根据2016－2023年历年的《中国统计年鉴》，“十三五”时期的农林牧渔业固定资产投资平均增速达到12.0%，2021－2023年这一指标平均增速下降到4.9%。

在上述情形之下，创新乡村振兴投融资机制就显得十分必要和重要。

二、乡村振兴投融资机制创新的目标、重点领域与思路

国家已经出台《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024－2030年）》《关于践行大食物观构建多元化食物供给体系的意见》，即将出台新的《国家乡村振兴战略规划》和《农业强国建设规划》，也正在研究制定出台“十五五”国家整体发展规划以及“十五五”农业农村现代化专项规划。这些规划都将对今后一个时期的乡村振兴和农业农村现代化发展任务作出明确界定。为此，创新乡村振兴投融资机制的核心目标应该是为这一系列战略规划的任务和目标实现，持续有序地提供来源多元、供给有力、结构合理和使用高效的资金保障，为2035年基本实现农业农村现代化奠定坚实的基础。

从创新的重点领域看，合理提高农业生产者收入，加快提升农业机械化与农机装备应用水平，高质量推进高标准农田建设、设施农业建设、农产品市场体系建设、农产品产业链供应链建设、三产融合、智慧农业发展、农业科技创新、种业振兴和乡村建设等，可能是乡村振兴投融资机制改革和创新的主要场域。

围绕上述重点领域，乡村振兴投融资机制创新思路应着重考虑以下五个方面： 

一是要从注重“量”向“量”“质”并重转变。“十三五”时期，乡村振兴投融资机制创新的目的更多是拉动金融和社会资本投向农业农村领域，建立多元化投入机制。在“十三五”时期和“十四五”时期，大量资本进入农业农村领域，带动农业农村发展，但同时也滋生了一些乱象。在这种情况下，“十五五”时期，乡村振兴投融资机制创新除了保持农业农村投资强度不下降、继续吸引金融和社会资本进入农业农村领域外，还需要进一步提高投资效率和投资质量，增加对农业农村领域的有效投资，推动农业农村领域投融资“量”“质”的双重提升。

二是从政策创新向政策和制度创新并重转变。“十三五”时期和“十四五”时期的乡村振兴投融资机制的创新更多是政策层面的创新。但随着政策层面创新的边际效益逐步递减，加之乡村振兴投融资机制改革逐步进入深水区，“十五五”时期相关制度创新的作用逐步凸显。未来乡村振兴投融资机制创新的重点是政策和制度创新并重，在完善乡村振兴投融资创新政策的同时，注重推进制度改革，强化投融资机制与其他领域制度改革和创新的联动，逐步解决乡村振兴投融资实践面临的深层次问题。

三是从注重直接支持特定主体向以营造良好的营商环境为目标的全面创新转变。除政府外，乡村振兴投融资中最重要的主体是各类新型农业经营主体。在“十三五”时期和“十四五”时期，乡村振兴投融资机制创新推动新型农业经营主体快速发展，新型农业经营主体发展已经具有一定基础，他们将成为未来重要的农业农村投资人。营造良好的营商环境，就是要切实转变政府职能，强化政府在乡村产业规划编制、市场机制完善和监督指导等方面的职责，推进优质优价、农产品价格调控等机制的完善，推动以扩大产权交易范围和完善产权交易市场为核心的农村产权制度改革，为新型农业经营主体高质量发展营造良好的投融资环境，赋能新型农业经营主体，提升他们的内生发展动力和能力。

四是从碎片化支持向系统性支持转变。乡村振兴投融资机制创新是一个具有系统性的复杂问题，涉及多个主体，关系乡村振兴的方方面面。从政策层面看，要有系统性思维，支持政策要从碎片化支持向系统性支持转变，要有顶层设计。要基于全产业链延伸、全生命周期管理、空间布局优化和绿色生态等视角，通过模式创新、政策优化和制度改革三个方面的措施，建立参与主体“风险－收益－约束”合理匹配、激励相容的机制安排，推动乡村振兴投融资机制创新。

五是采取差异化的农业农村投融资政策。“十四五”时期，农业农村领域的投融资主体已经在分化。不同地区、不同主体的相关政策需求既有共性，也有个性。未来，要根据主体规模、发展制约因素及经济社会发展战略等因素，采取差异化的农业农村投融资政策。对于家庭农场和农民专业合作社等新型农业经营主体，要以农业保险、农业担保、补贴、奖补等政策为主，提升这类主体的发展质量。例如，在小型水利设施或高标准农田建设中，积极引入新型农业经营主体作为承担主体，实行专业化、一体化服务，探索投资、建设、运营、管护一体化模式。对于农业龙头企业，小额的补贴资金难以起作用，而对于大额的资金，财政又难以承担。相对于资金的直接支持，农业龙头企业更加看重农产品价格稳定、营商环境优化、信贷资金成本降低等因素。因此，对于农业龙头企业，要完善农产品价格调控机制，降低农产品价格波动，推动农村产权制度改革，降低信贷门槛和成本，营造良好的营商环境。同时，“十四五”时期国有企业的作用凸显，未来可以进一步调动国有企业的积极性，鼓励国有企业参与乡村振兴投融资机制创新。

来源：中国农村经济中国农村观察