内容摘要：从调查情况看，全国农民工在省内转移就业的比重已超过70%，中西部地区也接近60%，而且逐年上升。同时，大多数农业转移人口未来愿意在省内长期居住，农业转移人口省内就近市民化已具有坚实的基础。“十三五”及未来更长一个时期，应把省内就近转移就业和市民化提到更加重要的位置，引导出省农业转移人口返乡就业和创业，引导新增农业转移人口在省内就近就业，鼓励乡内农业转移人口就地市民化，使全国农业转移人口的大多数在省内就业并实现市民化。在政策层面，要增强省域城市体系的连通性，提升中西部地区城镇化发展的内生动力，健全农业转移人口市民化成本分担机制，落实好户籍制度改革和公共服务均等化政策，促进农业转移人口市民化健康发展。

　　关键词：农业转移人口，就近市民化，路径，建议

　　为深入分析农业转移人口市民化现状、意愿和趋势，国务院发展研究中心农村经济研究部课题组连续两年与卫生计生委流动人口司合作开展了相关调查，并深入7个代表性省份的大中小城市和小城镇开展实地调研。综合调查结果及统计局全国农民工监测调查数据来看，以省内就近市民化为重点，有序推进人口城镇化的条件日益成熟，但也需要进一步明确路径，并完善相关政策。

　　一、农业转移人口省内就近市民化已具有坚实的基础

　　首先，农业转移人口省内就业的比重持续提升。根据统计局全国农民工监测调查数据，全国农民工省内转移就业（包括本乡镇内和乡外省内）的比重从2008年的66.8%提高到2014年的71.3%，年均增加约0.8个百分点。其中，东部地区农民工省内就业比重一直在90%以上；中部地区省内就业比重从47.9%上升到57%，年均上升约1.5个百分点；西部地区省内就业比重从50.3%上升到60.4%，年均上升约1.7个百分点。

　　第二，中西部地区对农业转移人口省内就近转移的吸引力在增强。根据调查数据的分析结果，收入是影响农业转移人口流向的主要因素，流入地公共服务水平、经济发展水平等因素也对农业转移人口的流向有较大影响。近年来，随着产业的发展，中西部地区农民工工资水平增长加快，与东部地区的工资水平差距逐步缩小，其用工环境和公共服务水平也不断改善，存量出省农业转移人口回省内就业创业的趋势日益明显，农村新增转移劳动力选择省内就业的数量也稳中有升。

　　第三，从发展意愿来看，大多数农业转移人口愿意在省内长期居住、养老和购房建房。从两年的调查结果来看，跨省流动的农业转移人口中，约50%愿意在户籍省内长期居住和保留户籍，有60%以上打算将来回户籍省内购房建房和养老。省内跨市和市内跨县的农业转移人口中，各有一半左右愿意回到户籍地长期居住，约有40%愿意回到户籍地县城或乡村购房建房，约50%愿意回到户籍地县城或乡村养老。这表明，不仅大多数（全部农民工的60%-70%）农业转移人口愿意在省内长期居住、养老和购房建房，而且县域也是农业转移人口未来定居的重要场所。

　　二、促进农业转移人口省内就近市民化的基本路径

　　“十三五”及未来更长一个时期，应把省内就近转移就业和市民化提到更加重要的位置，作为中西部地区就业促进政策和城镇化战略的重点。2020年前，争取使中西部地区农业转移人口在省内就业的比重每年提高约2个百分点，使全国农业转移人口的大多数在省内就业并逐步市民化。实现这一目标，需要从三个基本路径来推进：

　　（一）顺应出省农业转移人口返乡大趋势，鼓励其返乡就业创业和市民化

　　2014年，全国外出农民工中，跨省流动的有7867万人。其中，老一代农民工约有3100万人（占40%左右），这一群体正在逐步退出城市劳动力市场。同时，每年还有一部分新生代农民工要回省内就业或创业。要积极迎接这一趋势，鼓励农业转移人口返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，到2020年争取使全国存量农民工中的80%左右在省内就业，中西部地区的70%左右在省内就业，所有在省内流动的农业转移人口都能享有均等的基本公共服务，大部分有意愿的农业转移人口家庭能在城镇落户定居。

　　（二）引导新增农业转移人口就近就地就业，在省内就近市民化

　　2014年，全国新增农民工501万人，其中在本乡镇就业的比重为58%，省内乡外就业的比重为16%，省内合计比重达到74%。中、西部地区新增农民工中，在省内就业的比重也分别超过50%和60%，而且这一比重近年来一直是稳中有升。要适应这一趋势，积极引导新增农业转移人口在省内就业，到2020年争取使全国新增农业转移人口的大多数（70%以上）在省内就业，并就近市民化。

　　（三）把新型农村社区作为新的城镇单元，引导乡内农业转移人口就地市民化

　　2014年，全国乡镇内转移就业的农民工有10574万人，占全部农民工的比重达到38.6%，比重逐年提高。可以在农业人口转移就业比重较高的地区，以行政村或乡镇为单元，按照城镇标准预先规划建设若干农村新型社区，引导有意愿的农业转移人口逐步迁移到新型农村社区居住生活，通过增量调整的方式推进乡内农业转移人口就地市民化，并将人口密度达到城镇标准、基础设施网络与城镇连通的农村社区人口统计为城镇常住人口。

　　三、促进农业转移人口省内就近市民化的政策建议

　　从实地调研情况来看，农业转移人口省内就近市民化可以避免跨省流动带来的诸多困难，但也面临一些矛盾和问题。特别是小城市和城镇的人口支撑能力总体不强，省内户籍制度改革和公共服务均等化进展不平衡，低层级政府的市民化成本负担压力大等问题较为突出，在中西部地区尤为明显。必须落实和完善相关政策，促进农业转移人口市民化健康发展。

　　（一）增强省域城市体系的连通性，引导农业转移人口分层梯度转移就业和市民化

　　增强城市体系的连通性，有利于发挥不同层级城市的协同效应，为农业转移人口提供更理性的选择机会，最终形成稳定均衡的人口分布格局。

　　一是在国家城市群总体规划布局的基础上，构建“以省域大中城市为主体，县域中心城市为支撑，小城镇和农村新型社区为基础”的层级式城镇体系。省会等核心城市，应更加注重产业转型与升级，发挥好辐射和带动作用。结合“一带一路”建设、扩大内陆沿边开放等战略，在中西部地区建设一批边境口岸城市，培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工等特色中小城市、小城镇。结合美丽乡村建设，按照城镇标准科学规划建设一批规模适度、设施完备的新型农村社区。

　　二是增强城市体系间的连通性。大城市要将交通等基础设施向周边中小城市和小城镇延伸，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来。注重完善中小城市和小城镇的对外交通体系，在中小城市1小时经济圈内、县城10至25公里辐射半径内，健全公共交通系统。

　　三是推进全域规划和多规融合。在省域范围内编制层级分明、全域覆盖、紧密衔接的城镇化发展规划，并与产业发展、土地利用、基础设施、美丽乡村建设等规划相衔接，发挥好规划对城镇体系建设的引领和规范作用。

　　（二）以产城融合为重点，提升中西部地区城镇化发展的内生动力

　　产业发展是城镇化健康发展的根本动力。在新常态下，中西部地区的良好生态、特色资源、农业剩余劳动力相对富裕等优势日益突出，应充分发挥这些优势，积极发展适宜产业，以产带城，以城促产。

　　一是提升产业支撑能力。依托综合交通枢纽建设，大力发展通道经济，带动产业经济、城市经济、县域经济和开放经济加快发展。支持中西部地区、中小城市充分发掘特色优势资源，发展生态旅游、休闲农业、家庭服务等就业吸纳能力强的产业。统筹规划好各类开发区、高新区、服务业集聚区的建设，促进产城融合。

　　二是提升中小城市和城镇的基础设施支撑能力。核心是要构建多元、可持续的城镇化投融资体制。由于中小城市和城镇的规模经济不明显，基础设施项目对社会资本的吸引力不够，因而必须加大政府的支持力度，国家相关专项资金、市政债券、政策性金融资金、改革试点项目要向中西部中小城市和城镇倾斜。对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，应鼓励发展多种形式的公私合作（PPP），允许农村集体建设用地以参股、租赁等形式参与基础设施建设，降低建设成本。

　　三是完善就业创业政策环境，鼓励在省内转移就业。按照“非禁即入”原则，放宽创业主体资格、经营范围、出资限制等准入条件，加强对农民工创业的政策引导、项目开发、风险评估、小额担保贷款、跟踪扶持等一条龙服务。持续开展农业转移人口职业技能培训，使大多数农民工成为技工，优秀的成长为技师，有创业意愿的农民工有机会接受创业培训。支持各类农民工创业园的建设，鼓励“五有”农民工返乡创业。以中西部基层为重点，加快构建城乡沟通、信息充分的劳动力市场和就业服务网络体系，提高就业服务能力。

　　（三）按照规划先行和增量调整的原则，推进新型农村社区建设

　　从调查情况来看，不仅有大量乡镇内农业转移人口愿意就地市民化，还有一部分外出农业转移人口愿意回到农村定居。需要提高认识，更加重视农村新型社区建设，将其作为城镇化的新型单元、城乡一体化发展的重要载体。

　　一是根据增量调整的原则，做好新型农村社区规划布局。结合县域村镇体系规划，在乡村范围内选择一批具有产业基础、文化传承或特色资源的村落，规划建设若干新型农村社区，既保持乡土风情和田园风貌，又引入城镇的基本要素。引导具有建房需求的农民自发渐进地向新型农村社区迁移，通过10-20年的时间自然而然实现农村居民点的调整和相对集中。

　　二是在农村新型社区实施城镇化建设管理标准。按照城镇标准建设社区基础设施和公共服务设施，将城镇交通、供水、排水等网络向社区延伸，健全管护机制。充分发挥行政、市场、志愿互助等多方面作用，构建以公共服务机构为依托、专业经济组织为基础、其他社会力量为补充的农村新型社区服务体系。

　　三是注重在农村新型社区培育产业。把农村新型社区建设与产业发展相结合，大力发展特色农产品加工、休闲农业、农产品电子商务等产业，促进三产融合，提升就业吸纳能力。

　　（四）加快户籍制度改革，推进省内跨市跨县农业转移人口在流入地落户定居

　　从调查结果来看，省内跨市跨县农业转移人口中，有一半左右愿意在流入地落户定居。应进一步落实国家户籍改革政策，稳定农业转移人口的预期，加快落户进程。

　　一是加快完善相关法规体系。尽快制定《户籍法》，对户口登记的法律地位、管理范围、民事行为、权利义务等进行界定，在管理体系上形成全国统一的基本条件和标准。集中清理户籍管理相关文件，相应作出取消、修改或废止的决定。尽快出台居住证管理办法，明确持证人享有的各项基本公共服务、基本权利和便利。

　　二是督促各地尽快出台户籍制度改革落实政策。各地要因地制宜制定公开透明的落户标准、居住证享有的公共服务和便利范围，并限时向社会公布。已出台户籍改革政策的城市，要健全户籍与居住证相互补充、有效衔接的实有人口管理制度，明确从居住证到落户的政策通道。

　　三是适当放宽中西部大城市的落户标准。适应中西部省内出乡农业转移人口持续向地级以上城市集中的客观趋势，适当放宽省会城市、大型区域中心城市的落户标准，并优先解决举家外出农业转移人口的落户问题。

　　（五）以提升人力资本为重点，加快推进省内公共服务均等化

　　对于不具备市民化条件或没有市民化意愿的农业转移人口，要以教育、健康等人力资本相关领域为重点，率先推进省内公共服务均等化，保障其基本公共服务水平。

　　一是切实保障农业转移人口随迁子女受教育权利。充分利用全国统一的学籍管理信息系统，全面实行按随迁子女实有人数足额拨付教育经费，保障随迁子女平等享有公共教育资源。在义务教育资源相对短缺的城市，进一步推动流入地政府出资购买民办学校学位。落实好以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，解决农业转移人口随迁子女接受学前教育问题。

　　二是加强农业转移人口公共卫生和医疗服务。健全全国新农合信息系统，推行新农合“一卡通”试点工作，方便农业转移人口在省内异地就医和医疗费用即时结算。进一步提高农业转移人口参加城镇职工医疗保险的参保率，全面推行职工医疗保险的地级统筹并逐步推行省级统筹，加快推进省内联网结算，解决省内异地就医结算难问题。

　　三是做好农业转移人口社会保障工作。健全城镇企业职工基本养老保险与居民养老保险制度之间的衔接政策，实现养老保险在城乡之间以及跨统筹地区之间的顺畅转移接续。提高农业转移人口在流入地城镇的工伤、生育、失业保险参保率，解决非正规就业、劳务派遣工、随迁家属的参保问题。

　　四是提升农业转移人口的住房保障水平。以公共租赁住房为重点，将住房困难的农业转移人口家庭纳入城镇住房保障体系。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市有固定工作的农业转移人口群体，健全住房公积金省内异地转移接续制度。

　　（六）完善基础工作，健全农业转移人口市民化成本分担机制

　　根据调研结果，目前中西部省会城市的市民化公共成本在10万-15万元／人，地级市在6万-10万元／人，县级市和小城镇在3万-6万元／人。各层级城市政府都反映存在较大支付压力，层级越低的城市（镇）反映的压力越大，健全市民化成本分担机制已十分迫切。

　　一是进一步明确各级政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。省级政府主要负责制定本省公共服务标准，承担公共服务成本省级负担部分，增加对接受跨市农业转移人口较多城市的支出补助。城市（含区县）政府要承担公共服务成本市（县）级分担部分，以及基础设施建设和运营成本。中央政府要增加对接受农业转移人口较多城市的支出补助。

　　二是进一步完善财税制度，以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度，建立“钱随人走”的挂钩机制。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，特别是要提高县域税收分成比例，加大对小城镇的转移支付力度，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

　　三是健全包括农业转移人口在内的流动人口信息管理体系。以建设国家人口基础信息库为契机，整合公安、人力资源和社会保障、卫生计生、统计等部门的报表和监测信息，加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，实时掌握“人从哪里来，人到哪里去”，夯实人口管理和公共服务均等化的基础。

    参考文献

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