环球财经2016年5月刊  

　　在时下已被讨论得沸沸扬扬，涉及各行各业的供给侧改革话题中，农业绝不是最受追捧，或者讨论得最透彻的那个。这或许是因为过于庞大的体量，以致无从谈起，国家统计局截至去年年底的数据显示，目前中国仍有6亿人为乡村常住人口，占据着中国总人口43.9%的比重。单单是辨别中国农民的形象，就足以让人眼花缭乱—— 

　　他们有着相当多元的标签。在城市里，他们是收入微薄、每到年底都会骑着摩托车、挤着绿皮火车不远千里返乡的农民工，或者外国人眼中中国经济奇迹的“幕后英雄”；而回到农村，他们又成为有着一亩三分地的耕作者，住在乡下不能买卖的大房子里，有时候可能需要为守护家园而与暴力拆迁抗争；当然，他们中间的许多人，还是发明家，比如制造出造型奇特却难一飞冲天的飞机，或者是一款山寨版的劳斯莱斯…… 

　　但这并不是回避讨论的理由，相反，从与供给侧改革密切相关的要素改革入手，超过6亿人的城乡往返及随之而来的更多城乡要素变动，某种程度上，也许它才是决定中国经济未来走向的关键性因素。 

　　《环球财经》记者过去半年来以建设用地增减挂钩为切入口，针对城乡要素交换的调查发现，对中国“三农”问题的探讨，不应只局限于种植业的范畴，城乡要素交换才是认清这一问题的密码，而农业问题的本质，应是一个工业化命题。 

　　工业化命题之下，来自于农业要素改革的挑战不能不说形势严峻。一方面，它涉及到粮食生产问题——如何在全球市场竞争体系下保证国家粮食安全；另一方面，它需要回答亿万农民进城，如何坚持集体经济，保证社会公平，避免出现社会贫富差距拉大，如拉美国家快速城市化过程中出现的“贫民窟”现象。 

　　农村要素改革拼图由此而来，它由增减挂钩集体资产改革家庭农场三部分组成，它们并非新鲜词，但这并不是这张拼图的“关键”所在。应当认识到，这三部分在互为有机联系的同时，每个部分都存在对应的约束条件，能否按照约束条件推行，并给予充分的制度保障，才是农村要素改革成败的要害所在。 

　　农业问题：一个工业化命题 

　　【不仅农民进城是一个长期的工业化课题，从工业化开始发生起，农村和农民问题就非孤立存在，而是一个城市化问题】 

　　“农业国家或经济落后的国家，要想做到经济起飞和经济发展，就必须实行全面的工业化。”早在1945年，留学美国在哈佛大学读博士的中国人张培刚，就在他那本被认为是发展经济学奠基之作《农业与工业化》中揭示了农业与工业化的关系，这也是理解农业要素改革的起点。 

　　与惯常将农业和工业区分对待不同，张培刚所说的工业化，并非只是工业本身的机械化和现代化，而是将农业作为工业的一个生产部门来对待，即它包括着农业的工业化和现代化。这也几乎与1949年之后中国由一个落后的农业国逐渐转变为工业国道路相互印证——通过输出农产品(000061,股吧)，农业帮助发动工业化；随着工业化的发展，农业随之被动地发生调整。其中一个显著的特征，即农村剩余劳动力不断地受城市的吸引而转移到城市工业或其他行业。 

　　从改革开放以来中国乡村人口和城镇化率的数据变动中，可以很清晰地窥见这一工业化进程。国家统计局数据显示：1978年，中国乡村人口7.90亿人，同期城镇人口1.72亿人，城镇化率只有17.92%；至2014年，中国乡村人口已减至6.19亿人，城镇人口7.49亿人，城镇化率54.89%。 

　　乡村人口的下降，是一个缓慢而艰辛的过程。早在14~15世纪的英国“圈地运动”如此，世界上绝大多数工业化国家皆如此。以美国为例，伴随着其工业化的崛起，农业人口占比从1830年的70.8%下降至1930年的22.5%，足足用了100年时间。而至今日，美国的这一比率已不到1%。 

　　乡村人口为什么会下降？这不仅由农村土地要素投入回报边际递减所决定，同时，也有工业化后城市工商业等边际回报较高行业吸引的原因。张培刚分析认为，农村剩余劳动力的转移，既有城市工业或其他行业“拉”的作用，同时也有农业或农村“推”的作用，这两种力量相互作用推动着农业人口不断流向城市。 

　　上世纪80年代以来，中国农村由人民公社过渡至家庭联产承包责任制，大量农村剩余劳动力得以进城寻找回报更高的就业机会，并促进了城市和工商业的繁荣，以及推动“中国制造”走向世界。 

　　与美国为新兴移民国家不同，中国有着数千年的农耕文明积淀，数据上，1978年以来，中国乡村人口耗费了37年，将占比从82.08%降至45.11%，而美国实现同等降幅所费时间超过70年。这不仅可以解释近些年“乡愁”的来由——进城太快，乡村仍停留在记忆中，同时也注定了中国农民进城更为复杂、曲折和激烈，征地强拆如是，千里返乡也如是。 

　　无论是“十三五”规划纲要草案提到，到2020年常住人口城镇化率要达到60%，或者是对比世界上已完成工业化国家的农业人口比例数据，不难发现，未来相当长时间里，中国还将会有更多的乡村人口涌入城市。 

　　按照张培刚的定义，一个农业国家或欠发达国家，只有当工业化进展到相当高的阶段，农业生产总值占全国的比重，由原来的2/3甚至3/4以上，降低到1/3甚至1/4以下，同时农业劳动者总人数占全国的比重，也由原来的2/3甚至3/4以上，降低到1/3甚至1/4以下，这个国家才算实现了工业化。他认为，前述两方面的比重或比例数字都降低到此种程度，才算达到工业化标准，二者缺一不可。 

　　这也意味着，不仅农民进城是一个长期的工业化课题，农村和农民问题，从工业化开始发生起，它就非孤立存在，而是一个城市化问题。 

　　“农业不重要”背后的“复杂情况” 

　　【“为什么粮食价格比国外的高？说到底，还是因为我们的农业劳动生产率太低，竞争不过人家”】 

　　工业化的推进和城市工商业的繁荣，农业生产总值在国民生产总值不断下降随之出现。在现实中，又叠加城乡收入差距较大和城乡二元制等因素，这往往会造成一种误会，即农业已经变得不重要了。 

　　“我们必须注意，这并不是说农业在国民经济中的重要性有所减少，而只是表明在工业化进程中，农业的扩张率，比起别的生产部门，特别是制造工业的部门，要相对比较低而已。”张培刚说。 

　　时下猪肉和蔬菜供给不稳定对CPI的价格扰动已不必说，以农业大宗产品谷物为例，去年7月，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在部分省市深化农村改革内部座谈会上说，仅仅是三大谷物，全世界正常出口的只有2.5亿吨左右，中国自己生产的三大谷物，2014年的产量是5.7亿吨。 

　　“比它一倍还多，所以全球三大谷物都买回来还不够吃半年。”陈锡文说，“不能因为出现这样复杂的情况我们就放弃，轻言放弃中国谷物基本自足要犯法的。”仅从国家粮食安全角度看，农业的重要性就已不言而喻。 

　　何谓陈锡文说的“复杂的情况”？ 

　　“总书记在去年经济工作会上深刻分析，我们大多数大宗农产品价格都已经明显高于国际市场。从粮食来说，我国粮价比国际市场要高1/4到1/3，什么原因？怎么突然之间中国的农业就不行了呢？”陈锡文说。 

　　据陈锡文会上所述，国内价格明显高于国际市场，使得同等条件下，经营者、加工者和消费者选择买更为便宜的进口农产品，国产农产品没有竞争力。它在现实中也引发了一串连锁反应——国内粮食产量连年增长同时，进口粮食产量也在增长，同时国家粮食储备仓容爆满。 

　　更为致命的是，放在国际市场竞争场域下，不再是传统意义上的“多收了三五斗”谷贱伤农，而是谷贵伤农。“最后把农民的积极性调动起来，生产出来的东西卖不出去这就要命了。”陈锡文说。 

　　卖不出粮食并不是农民没有积极性的惟一原因。上世纪80年代以来的家庭联产承包责任制所调动起来的种粮积极性，也随工业化进程的加快在递减。一方面工业化制造出更多回报较高的就业机会，吸引着更多人进城；另一方面，包产到户分散耕作，其报酬递减逐渐使得种地进一步失去了吸引力。于是，“未来谁来种地”，不仅是政府忧心的问题，也成为近年来民间热议的话题。 

　　“为什么国内大豆、蔗糖和粮食价格比国外的高？说到底，还是因为我们的农业劳动生产率太低，竞争不过人家。”在过去数年的多次采访中，于今年2月卸任上海松江区委书记的盛亚飞反复对本刊记者强调说。在去年12月松江区职业农民大会上，他对着台下拿着纸笔、认真聆听的700多位家庭农场主大声说：“必须坚定不移地发展家庭农场，以提高农业劳动生产率。” 

　　要素变动，从家庭农场开始 

　　【作为一个工业化问题，农业生产要素调整始于工业化地区的乡村地区】 

　　从农业被工业化影响的传导链条来说，最先变动的是人力要素，大量乡村人口进城寻找新的就业机会，作为农田的土地要素，家庭联产承包责任制以来，小规模的生产方式并未随之调整，地少人多与城市化大发展，又加剧了乡村人口的流出和弃荒弃耕，进入2000年后这一现象更为明显，一边是廉价的“中国制造”在全球范围内攻城掠地，另一边农村田野荒芜、乡村“空心化”和留守儿童问题走上前台。 

　　值得注意的是，从全球来看，工业化发展起来之后，农业一直扮演的都是被动调整的角色。作为一个工业化问题，农业生产要素调整也是从工业化地区的乡村地区开始，具体而言，要素变动从家庭农场开始。 

　　无论是张培刚，还是后来对中国农业关注颇多的芝加哥大学经济学教授D.盖尔·约翰逊（D.Gale Johnson）都认为，随着工业化、城市化的推进，农业部门有进一步调整的空间和必要，在农村人口不断减少情况下，土地生产规模应当扩大，并实现资本（机器）对人力的替代，只有这样才能提高农业劳动生产率。放眼至全世界工业化国家，走的也皆是这条土地经营规模不断扩大的家庭经营之路。 

　　从理论到现实，我国集体所有制下的农村土地规模化经营，通过所有权、承包权和经营权分离的路径来实现。在工业化最为发达的长三角地区，早在2007年，上海松江即开始试验的适度规模家庭农场——多数已依靠进城获得主要收入的村集体成员先将承包的土地流转给村委会，村委会再将土地流转给村里的种粮能手规模化经营。 

　　家庭农场又是如何提高劳动生产率的？土地通过经营权流转得以扩大规模，原本一户家庭只能经营甚至10亩地变为可以经营100亩甚至更多，土地单位产出不变情况下，单个家庭总产出增加，人均产出随之增加，即用更少的人种更多的地，这样以来，土地规模报酬上升，一旦与城市务工收入持平，便会重新变得有吸引力。 

　　不断提高劳动生产率的另一个不可忽略的好处在于，随着土地规模报酬继续上升，来自于政府的补贴将会逐渐减少，而非外界印象中想当然认为“发达地区的农业是靠农业补贴出来的”。“松江家庭农场实行九年多来，一直严格执行的都是国家和上海市的补贴标准，这些年根本没有提高过。”谈起外界的这一“想当然”，盛亚飞澄清道。 

　　另据松江区委副巡视员封坚强测算，倘若松江的家庭农场以后能继续扩大至350亩的规模，甚至没有补贴也可以实现农民增收、国家增产的效果。 

　　这也形成了一个正向循环。即家庭农场主在有吸引力规模报酬的刺激下，开始谋求用更专业的技术、更自动化的机械替代人力，以种植更大面积的土地，对应的便是在农村从事粮食生产的农民，从过去用耕牛、土犁的自耕农向会开拖拉机、收割机的职业农民转变，以谋求更高的粮食产出。由此，农业迈向工业化和现代化之路。 

　　以松江家庭农场为例，从2007年发展以来，已从原本最初的粮食家庭农场发展至种养结合家庭农场，乃至时下已超过半数的机农一体家庭农场，截至去年年底，松江14.5万亩耕地仅由1119户家庭农场主耕种，户均经营面积123.3亩，人均年收入11.3万元，水稻亩产则比推行前增加了38公斤。 

　　而从世界经验看，家庭农场要素变革也是单个家庭种植土地面积不断增加、不断提高劳动生产率的过程。在美国，单个家庭通过机械化操作，甚至可以耕种上万亩土地，便是这种家庭农场要素变革的极致。单个家庭总产出增加，生产成本更低，在国际粮食市场体现的就是，价格更低仍能获利。国内粮价之所以比国外高，就在于机器对人力的替代不够高，生产成本更高所致。 

　　家庭农场约束条件 

　　【“伪家庭农场”的出现，原因在于忽视了家庭农场要素变革的约束条件，也就是顶层设计不足】 

　　2013年，家庭农场被写入中央“一号文件”，基于松江家庭农场“三权分置”的变革开始铺向全国，但据本刊记者多地走访观察，在松江之外，其他很多地区家庭农场遗憾之处在于：不少通过经营权流转、规模化经营的家庭农场，并未走向提高劳动生产率之路，反而成为粮食生产的隐患，它们无法与松江家庭农场相提并论，只能称之为“伪家庭农场”。 

　　比较突出的有三种“伪家庭农场”，一种是工商资本借家庭农场经营权流转“下乡圈地”；另一种则是有机热潮下，重回农耕时代的自然农法种植；第三种则是雇佣人力而非机器替代进行粮食生产。 

　　对比松江家庭农场，本刊记者发现，这些“伪家庭农场”的出现，原因在于忽视了家庭农场要素变革的约束条件，说白了，顶层设计不足。 

　　出于提高劳动生产率而进行要素变革的家庭农场，其约束关键之一即以家庭为单位进行种植，只有以家庭为单位，才可能会出现用更少人种植更多土地，由机器向人力替代的正循环，只要这种正循环无法实现，那么，家庭农场的要素变革就没有意义，显然，从国家层面上，应当对上述三种“伪家庭农场”进行规范。 

　　约束条件之二，即在坚持现有集体所有制情况下，土地流转也应当在村集体内部进行，而非承包给外地人经营。这不仅是坚持集体所有制的需要，同时也有着可持续发展的审慎考虑。以松江为例，早在村内流转经营家庭农场之前，已有外地人租地经营，但无法避免过量、违规使用农药、化肥的掠夺式种植（其他各地现象可参考阅读2014年4月刊《农民眼中的“农地流转”——本刊实地调查实录》一文），而将土地流转给本村的种粮能手，并辅之比如“三三轮作制（1/3绿肥、1/3深翻、1/3轮作）”规范，不仅土地得以休养生息可持续发展，本地人也有利于转变为职业农民，长期稳定经营。 

　　约束条件之三，即应当对经营权进行立法保护。尽管家庭农场已实现“三权分置”，但实际上经营权相关法律依然缺失。现实中，承包户随时可以向村委会要回土地耕种，这将构成家庭农场持续经营的不稳定因素。人有恒业，才有恒心。只有经营权稳定，家庭农场才能进一步走向专业化、现代化和持续化。 

　　约束条件之四：家庭农场得以不断向更高效率（用更少的人种更多的地）进化，还需要基层政府提供农业社会化服务的配套和分工，这一社会化服务体系应当涵盖农技、农资、农机、农业信息、农产品销售和农业金融信贷等方面，对于不同农产品形成了各自的专业化生产方式，对应服务体系也应向更为专业化转变。 

　　约束条件之五：家庭农场应坚持粮食生产。这不仅有保障国家粮食安全的因素，也有国家托底收购，粮食为市场大宗需求，农民不愁销路、收入稳定的考虑。耕作方式上，粮食生产也更适合机械化生产，能大大减少劳动力和劳动强度。此外，还要考虑种植其他农产品对市场造成波动的后果——假设如果松江15万亩家庭农场全部都种成目前市场上售价更贵的鸡毛菜或者火龙果，除了耗费更多人力之外，最终产品上市能否卖出去，肯定是个未知数。 

　　让农民放心离土：集体资产确权到人 

　　【集体资产未来的可持续发展，在于完善经营管理制度，向市场化和现代企业发展方向靠拢，逐步让集体资产由改革过渡期基层官员扮演管理者角色向它真正的股东——农民选举或聘请专业人员进行管理过渡，真正实现“农民做主”】 

　　如果说有约束条件的家庭农场变革解决的是谁来种地的问题，那么，集体资产改革与增减挂钩，对应解决的就是农民进城的问题。 

　　让盛亚飞在松江任内最有成就感的事情，便是集体资产改革——从2008年开始历时五年，在全区范围追根溯源算清楚了1956年以来，不同历史时期的农村集体资产的份额，并重新评估量化，折算为“股份”确权到每个村集体成员，而量化后的集体资产，由镇级经济联合社或村级合作社负责经营，经营产生的部分收益，每年按照“股份”对近60万名村集体成员分红（详见本刊2015年6月刊《集体权益归来：上海松江“超级农改”》），这在全国区级范围内也是首例。 

　　集体资产改革不是上海郊区独有的问题。从我国东部发达地区到中西部地区，发韧于1956年以来的农民股份合作制，尽管历经人民公社到家庭联产承包责任制变迁，集体资产仍广泛存在，并随工业化、城市化而壮大。但问题的关键在于，上世纪80年代以来的家庭联产承包责任制改革，只是将农地确权到户，集体资产仅仅过渡至至乡（镇）政府、村委会和村民小组三级所有。 

　　集体资产产权模糊所导致的最直接后果，就是许多地方出现的“村官腐败”现象，本应由集体成员共同所有的集体资产成为少数强势支配者的食利机器，这也意味着，对于多数即将进城的农民而言，也就少了一份保障，更多的农民难以随工业化、城市化发展壮大而分享到城镇化的好处。 

　　这也是对集体资产确权到户的意义所在，“对更多走出农村的人来说，通过股份的形式，哪怕进城变成居民，股份还是存在并可以继承的，集体资产改革可以让农民利益得到最大的保护，农民也从此可以放心离土。”盛亚飞说。 

　　与家庭农场一样，对于农村集体资产改革，也有相应的约束条件。目前一种较为常见的说法，即将集体资产改革等同于集体建设用地折股量化，封坚强表示，集体建设用地只是集体资产的一部分，不能简单等同于集体资产，除了集体建设用地，集体经济以来，不同历史时期形成的各类集体资产都应当要考虑进去。 

　　而从松江集体资产改革的操作路径上，与家庭农场类似，作为要素变革，它需要的是一整套制度设计，以及步步事无巨细的执行。从集体资产的清查和摸底，再到专业评估公司评估，以及与集体经济组织成员确认股份和公示，这并非本刊记者在上海其他地区看到的仅仅在村委会门口贴一张集体资产清单就可以概括、完成的。 

　　对于集体资产未来的可持续发展，封坚强认为，应当完善经营管理制度，向市场化和现代企业发展方向靠拢，也要根据实际情况，逐步让集体资产由改革过渡期基层官员扮演管理者角色向它真正的股东——农民选举或聘请专业人员进行管理过渡，这样才可以真正实现“农民做主”。 

　　让离土农民放心带着股份（土地）进城，为更为充分的城乡一体化铺平了道路。而它的“抓手“，即从国家层面为守住18亿亩耕地红线而设的建设用地增减挂钩（下称“增减挂钩”）——减少乡村建设用地的前提下，按照等量面积增加城镇建设用地规模，同等的乡村建设用地则复耕为耕地，这其中，不仅包括原本占用农田的工业用地减量，同时也包括农民宅基地的减量。 

　　更充分的城乡要素交换：增减挂钩 

　　【通过宅基地置换，不仅农民居住环境得到改善，财产权有了更多的体现，同时，城镇化地区建设用地增加，又为进一步工业化打开了空间】 

　　去年春节前后，本刊记者就增减挂钩和城乡资源统筹相关话题陆续走访了松江佘山、小昆山、石湖荡、新浜四镇，与以往在全国其他一些地区出现农民反抗暴力拆迁案例不同，让本刊记者最为意外的是，在宅基地减量的问题上，尤其是浦北工业化地区，绝大多数农民更希望早日减量。虽然因为宅基地减量问题，也有农民上访，但他们的诉求却是，打听什么时候增减挂钩，希望政府优先考虑自己的宅基地。 

　　之所以会出现这样的情况，除了严格执行国土资源部和上海市有关增减挂钩和宅基地置换的政策，在农民自愿基础上操作，早在2003年便作为上海市第一批宅基地置换试点的佘山镇党委书记姚建峰对本刊记者表示，这与家庭农场、集体资产改革都有关系，它们互为一个有机整体，是一个系统性工程。 

　　站在进城农民角度上，除了每年会有集体资产分红，通过宅基地置换，又能在城镇较好地段获得与乡村同等面积甚至更多面积的商品住房，原本不能买卖的宅基地也因此而数倍增值，农民又何乐而不为呢？ 

　　本刊记者在河南、四川、海南、上海等地实地探访后认为，与网上小资情怀泛滥的环境优美的乡村图片不同，现实中更多的乡村并非居住首选。一方面，上世纪80年代以后如雨后春笋在农村冒出来的农民住宅多为空心墙体，建筑质量堪忧；另一方面，小聚落村庄面临着交通、居住等各种不便，一些村庄上方就是高压线，更不必说工业化带来的农村空心化，造成虽有大量住宅却无人居住的资源浪费。而通过宅基地置换，不仅农民居住环境得到改善，财产权有了更多的体现，同时，城镇化地区建设用地增加，又为进一步工业化打开了空间。 

　　城市化和工业化越充分，集体资产未来增值的空间也越来越大。同样以上海佘山为例，据姚建峰介绍，通过宅基地置换，佘山在建农民安置房时，还有属于集体资产的商业配套项目，在佘山的规划中，未来还将增加属于集体资产的9万平方米公租房，并出租给企业或单位，以解决未来佘山大力发展如五星级酒店等高端服务业的员工，以及工业园区里高端制造企业中层员工的居住问题。 

　　“我们的集体资产倍增计划，实际上早就完成了，通过增减挂钩，不仅为我们自己打开了发展空间，也提升了整体的环境质量，佘山老百姓(603883,股吧)得到实惠之余，也为他们积累了更多好的优质资产。”姚建峰说。 

　　早在2008年，松江小昆山镇就已成为上海市第一批全国小城镇发展改革试点镇，在镇党委书记沈惠龙的办公室墙壁上挂着的规划图上可以很清楚地看到，通过增减挂钩和宅基地减量，原本星罗棋布散落在小昆山镇184个农民居住点，将被集中到小昆山中心镇区。而在中心镇区两侧，则分别是农业区和工业区。 

　　“我们未来建设完毕后，就是三大板块了，第一大板块是20平方公里的产业园区，下来是4.5平方公里的集镇区，剩下的农业片区还有24平方公里。”沈惠龙指着地图对本刊记者说。 

　　小昆山镇也是上海市最大的增减挂钩项目，涉及土地4506亩。而通过增减挂钩和宅基地置换，不仅为全镇腾出了1770亩耕地，农业片区也由此连成片，变成标准化的万亩良田。同时，除了600亩地用于建设农民安置房之外，还有1500亩地用于土地出让，去年，这一地块已落入绿地集团囊中，整体来规划建设新镇区的旅游、商贸、住宅等板块。 

　　沈惠龙说，小昆山镇宅基地减量涉及2236户农民，从2014年开始拆，时至今日，只剩下21户没有拆。这样算来，自愿拆除宅基地的农户高达99.06%。 

　　增减挂钩约束条件 

　　【国土资源部在考察报告中将松江的做法定义为“超级增减挂钩”，之所以“超级”，源于其在动员规模和实施路径上的创新之处】 

　　为什么同样是增减挂钩，在松江就得到了农民拥护，而到其他一些地方，往往受到诟病，甚至变成了强迫农民上楼或者“摊大饼”式的发展？事实上，对比国内更多地区在工业化和城镇化过程中的作为，不仅是增减挂钩，包括集体资产改革和家庭农场，作为要素变革，在明确方向同时，它们也应有系统性的制度约束条件。 

　　去年8月，国土资源部在松江做了一个详细的增减挂钩实地考察，并在考察报告中将松江的做法定义为“超级增减挂钩”，不仅国土资源部部长姜大明做了批示，上海市委书记韩正也批示称，可将该调研报告送全市各区县及市局有关部门进行学习、借鉴。 

　　在本刊记者获得的上述“超级增减挂钩”报告中，国土资源部认为，虽然从方法上，都是通过减少农村建设用地前提下，按照等量面积增加城镇建设用地规模，这和全国其他地方并无二致，但从动员规模和实施路径上确实又给人耳目一新之感。 

　　据国土资源部报告，松江增减挂钩耳目一新的地方有三处： 

　　第一处是：锁定建设用地总规模不扩大进行顶层设计。“其他地区的增减挂钩一般没有锁定县（区）建设用地总规模，只选择相对容易的局部地区开展，大多也不进行全面动员，只要集体经济组织和农户自愿复垦，城镇新区有建新用地的需求；实施的结果，虽然项目覆盖到的地方能够做到增减平衡，但未覆盖的地方建设用地还是会增加。”国土资源部报告称。 

　　松江的做法则是，“先锁定了全区建设用地总规模的‘天花板’，再在全区内统筹调控、组织项目和调配资金，涉及面更广；实施的结果则能保证全区建设用地总规模不扩大。也就是说，松江的增减挂钩解决的是全局问题而不是局部问题。” 

　　锁定建设用地总规模不扩大也是增减挂钩的要害，根据上海“十三五”规划，上海市建设用地的红线是3185平方公里，其中松江对应的红线是286平方公里。 

　　今年“两会”期间，作为全国人大代表的盛亚飞在会上说，统筹城乡发展要牵住农村地区建设用地减量化这个“牛鼻子”，否则就会沦为“半拉子”的城镇化。本刊记者问他，减量化的“牛鼻子”是什么？他回答说，就是要牢牢守住建设用地不再增加的这根红线，如果守不住，增减挂钩就失去了意义。 

　　松江与众不同的第二处在于：既在城乡之间又在区域之间实现了建设用地增减挂钩。 

　　据国土资源部报告，其他地区的增减挂钩一般只在城镇建新区与农村拆旧区之间搭建平台，在资源由农村流向城镇同时，实现资金由城镇流向农村，通过城乡要素平等交换促进城乡统筹发展，但松江不仅在城乡之间搭建了要素平等交换平台，还通过区域建设用地增减挂钩，在区域之间搭建资源优化配置的平台。 

　　换言之，松江的增减量挂钩，是在先做好浦北工业区、浦南农业区规划的前提下进行的，浦北是建设发展区，规划建设空间大部分也在浦北，需要建的量大，建设用地指标就会有缺口，土地级差地租也更高，浦南镇街规划发展空间小，存量建设用地多，需要减的多，建的少，就会有指标富余，搭建区域之间建设用地指标交易平台自此而来，浦南富余指标通过交易平台提供给浦北指标稀缺的地方使用，这样就实现了浦南、浦北的资源优化配置。 

　　“显然，除了政府需加强引导外，交易平台的设计也远较一般的城乡建设用地增减挂钩复杂。”国土资源部上述报告称。 

　　第三处与众不同在于，松江的增减挂钩服务于转型发展的总要求。“其他地区的增减挂钩当然也有促进节约集约用地、推进农村环境治理、推动新农村建设和城乡统筹发展等多重目标，但一般还未上升到落实总体规划、支撑转型发展的战略高度，后者正是松江增减挂钩的目的所在。” 

　　松江的增减挂钩，在每个镇都是书记主抓的第一要务，这从盛亚飞办公室与各个街镇党委书记办公室一个共同特点就能看出，就像军队指挥官的作战地图一样。本刊记者在采访中注意到，各个街镇党委书记办公室的墙壁上都挂着一大幅辖区域内的规划地图。 

　　重新理解农民进城 

　　【集体所有制的框架下的城市化，对标于最初农村地区实行集体经济的初衷——保证农民利益在城市化进程中不受损，对于进城农民，赋予他们更多的财产权，保证他们在城市中能够安居乐业】 

　　在封坚强看来，与其说是增减挂钩，不如说是城乡之间的资源统筹。在“超级增减挂钩”之下，级差地租较高的浦北地区集中精力发展工业化和城市化，不仅将建设用地利用效率最大化，同时还可以按照城市支持农村、工业反哺农业的要求，通过财政转移支付、劳动力就业来助力浦南农业区发展，而浦南农业区实现多数农业人口进城下，也得以集中精力发展农业。 

　　农民进城，也不仅是拆迁补偿够不够多，置换房屋面积大不大的事情，在考虑尊重农民意愿，解决住房需求同时，在养老保障、就业上都应该有更多的制度安排。 

　　2010年，松江区设立统筹专项资金，对全区土地出让净收益进行统筹，其中净收益的三分之一作为专项资金扶持浦南地区，它主要用于提高农民社会养老保障水平等三农支出。经过数年积累，到2014年底，松江土地出让净收益区级统筹专项资金已筹集60多亿元，农民纳入镇保或城保人数达20.6万人，占农业总人口的68.5%，其余则全部纳入农保，而至目前，再加之浦北、浦南农村集体经济之间统筹设立专项基金，以区镇两级补差的方式，浦南地区的农民的各项退养保障待遇也已提高至镇保水平。 

　　封坚强认为，有效减少农村人口，不仅是解决三农问题的重要途径，同时也是城乡一体化的必经之路，在农民居住转移、农村劳动力非农就业等农村人口转移问题上，基层政府有责任进行有序引导，促进农民转得出去，进城农民呆得下去。 

　　除了集体资产股份每年的分红，松江区还设立了专项资金扶持农民非农就业，即建立浦南农村劳动力就业扶持基金，对企业安置浦南农村劳动力，并按照每年每人2000元标准给予补贴，对浦南农民跨区域非农就业，按每人每月200元的标准给予交通、就餐补贴，鼓励浦南农村富余劳动力到二、三产业更发达的浦北地区就业。 

　　“城市化的过程不是简单地把农民搬走，而是要有产业支撑。如果没有，搬过来找不到工作，若干年后就是贫民窟。分散在外面的老百姓聚集在一起生活，不仅能安居，还要乐业才行。”谈及城市化，姚建峰说。 

　　必须注意到，中国工业化过程中的农民进城，也是在坚持集体经济所有制前提下发生的，无论是家庭农场、集体资产改革或者是增减挂钩，都是在集体经济框架内运行的，这也是中国农业问题的一个特色之处。 

　　对于国际上更受追捧的纯市场竞争理论，集体经济往往会因为产权不明而受到诟病，但通过农地“三权分置”，经营权流转，走本地农民受益的家庭农场道路，同样也保证了效率；集体资产改革对内明晰了集体资产产权，并确权到人，同样也实现了农民利益和城市化利益相统一；而本着让农民安居乐业、赋予农民更多财产权出发的增减挂钩，在现实中也一改强迫农民进城的形象，反而成为城乡一体化的重要“抓手”。 

　　当然，从这个漫长而艰辛的城市化过程中看，基层政府在其中应当承担更多为农民设身处地考虑的责任，农民并非是家园的那个固守者，之所以固执，根本原因在于保障不够，文艺一点说，就是“生命到别处无从安放”。 

　　话说回来，目前全世界范围内对中国农村土地讨论比较多的一个问题是，农村“三块地”——基本农田、集体建设用地和农民宅基地的评估标准是什么？是按照土地产出价值还是按照市场定价来评估？ 

　　本刊记者采访发现，对于基本农田，作为生产资料，按照土地产出价值评估没有问题；集体建设用地是跟着市场来走，城镇化到哪里，就跟着市场来评估，这也基本没有争议；对于宅基地的评估，不论是按照土地产出价值评估或是市场定价评估，都是伪命题，这是因为，由于农民宅基地相对城市处于偏远郊区，严格按照市场定价，注定估不出很高的价值，如若按照农田产出价值评估，那价格更低，两者都注定农民利益必将受损。 

　　集体所有制的框架下的城市化，对标于最初农村地区实行集体经济的初衷——保证农民利益在城市化进程中不受损，对于进城农民，赋予他们更多的财产权，保证他们在城市中能够安居乐业。 

　　这也即是农村要素改革拼图的意义所在——在乡村，通过有约束的家庭农场不断提高劳动生产率，解决国家粮食安全问题；通过集体资产改革确权到人，让“离土农民”也能享受到城镇化的好处而放心进城；通过增减挂钩并辅之在养老、就业等更多平等和公平的城乡要素交换，农民进城安居乐业——这不但是我国城乡二元制的鸿沟得以最终弥补的美好未来，更是在当前经济艰难转型的背景下，通过激发中国最基础、最广泛的劳动力和土地的活力，最终实现我国工业化、现代化的宏伟愿景。

文章来源:环球财经