党的十八届五中全会立足于城乡大变革的时代背景，提出进城农民承包权转让这一重大问题。梁平县作为土地承包经营权退出试点，探索农民承包地退出与转让，取得了一些经验和成效。从梁平实践看，农民承包地退出试验可行，可在更大范围内推广，应进一步建立农民承包地退出制度，赋予进城农民退出承包地的选择权。 

　　2014年底，重庆市梁平县作为农业部等13个部门联合确定的第二批农村改革试验区，开始承担农民土地承包经营权退出试验任务。2015年年底，党的十八届五中全会提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。2016年，《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。 

　　梁平县农民承包地退出试验的做法 

　　2015年，梁平县制定《农村土地承包经营权退出试点实施办法（试行）》，选定礼让镇川西村、屏锦镇万年村等村开展农民承包地退出转让试点试验，主要做法如下。 

　　（一）结合进城农户和用地主体需要，设定承包地退出模式 

　　考虑到进城农户和用地主体双方的需要，梁平县制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。一是“整体退出、集中使用”模式。这种模式要求退地农户必须以户为单位，整体放弃承包地。集体经济组织向退地农户支付补偿后，农户彻底放弃土地承包经营权。村集体通过“小并大、零拼整”的方式，将农户退出的承包地集中连片和土地整治后，统一对外出租或重新发包。川西村农民退地以这种模式为主。二是“部分退出、进退联动”模式。这种模式一般先由农业经营主体提出对某一地块的使用意向，经集体和承包户同意后，再由三方议定退出补偿标准、集体与承包户的收益分配、各方权利义务等。用地主体支付租金后，在合同期内获得该地块的经营权。这是万年村农民退地的主要模式。 

　　（二）为防范社会风险，对退出承包地的农民设定前置条件 

　　为避免因承包地退出引发社会问题，梁平县对以户为单位的承包地整体退出，设置了严格的前置条件。凡是申请整体退地的农民，必须具备两个条件：一是有稳定的职业或收入来源。二是户主本人在本集体经济组织以外有固定住所，或户主子女有城镇住房。梁平县通过设置严格的退出条件，让有能力、有意愿的农民退出承包地，有效消除了农民退出全部承包地后成为无业游民的风险。 

　　符合上述条件的农户，一般都是农民中的佼佼者。他们有稳定的非农职业和收入，长期定居城镇，其工作和生活已经脱离了农业农村，对农村土地的“生存依赖”基本消失。川西村冯辉路今年60岁，一直在外打工，已20年不种地，大儿子在厦门开公司，二儿子在广东中山上班，他和老伴年纪再大些就随儿子们生活。我们调研时，冯辉路刚好专程回村来办理退出承包地的事情，退出6．42亩承包地可以拿到近9万元的退地补偿，他家很乐意。 

　　（三）综合各方因素，确定退出补偿标准 

　　确定补偿标准，关系到承包户、集体经济组织、承接方及地方政府的利益，是承包地退出试点工作的重要环节。统筹考虑经济发展水平和日后政府征地工作需要，梁平县按照“合法、合理、可操作”的原则，兼顾国家、集体和个人三方利益，对承包地退出补偿标准做了三点规定：一是由集体经济组织与自愿退地的农民协商，并经集体民主讨论确定；二是考虑不同土地类型、不同地理位置，结合二轮承包期剩余年限和当地土地流转价格，适当考虑承包关系“长久不变”因素；三是原则上不得超过同期国家征地补偿标准。试点期间每亩承包地退出补偿指导价为1．4万元，实践中川西、万年等村都以此作为退出补偿价。为鼓励农户顺利退地，万年村对退地农民额外奖励2000元／亩。 

　　（四）考虑到试点村集体经济薄弱，地方政府安排补偿周转金 

　　考虑到试点村集体经济薄弱，承接方有时也难以一次性支付合同期间的全部流转费用，梁平县于2016年制定《农村土地承包经营权退出周转金管理办法（试行）》，为承包地退出试点安排了160万元周转资金。该办法规定，在集体经济组织不能一次性付清农户退地补偿款时，由地方政府退地补偿周转金先行垫付。后期，集体以退出土地的出租或发包收益，偿还政府垫付的周转金。川西村就是借助政府设置的周转金“赎回”农户承包地。 

　　承包地退出政策符合进城农民意愿，试验取得预期效果 

　　（一）承包地退出政策符合进城农民意愿 

　　万年村共有3003亩耕地，流转面积就有2720亩，流转率达90％，49个家庭农场、农业公司和合作社等新型经营主体经营了该村大部分耕地，该村80％—90％的劳动力从事非农工作，30％的劳动力去县外打工，不少进城农户愿意退地。川西村有3728亩耕地，流转面积3056亩，由23个新型农业经营主体经营。该村共有1180户农户，第一次摸底就有约300户愿意退出承包地，进城农户退地意愿强烈。梁平县土地流转总面积为49．3万亩，流转比例达50．7％，农业人口72万，其中超过四成常年外出，不少进城农民有退出承包地的意愿。 

　　受现代农业发展和农民退地意愿的推动，在正式试验之前，梁平县农民已经自发进行了承包地退出尝试。2014年3月，梁平县蟠龙镇义和村有20户农户退出15亩撂荒承包地，转让给金带镇仁和村专业大户首小江。首小江把户口从原村迁至义和村，经成员代表大会民主表决后成为本集体成员，每亩向集体缴纳3．45万元的承包费用，以《农村土地承包法》规定的“其他方式承包”该地块50年。退地农户拿到每亩3万元的补偿，村集体获得了每亩0．45万元的管理收益。2015年，政府部门还为首小江发放了农村土地承包经营权证。 

　　（二）承包地退出试验进展顺利且取得初步成效 

　　由于承包地退出政策迎合部分进城农民的需求，且有助于发展规模经营与现代农业，承包户、村集体和用地主体的参与热情很高。以整体退出试点川西村九组为例，该组70多户农户，有21户农户自愿申请退地，其中符合条件的15户。做家具销售生意、53岁的吴建平，在镇上购买了300平方米门市房，他家已经12年不种地，4．56亩承包地让他人免费耕种。村里推行承包地退出试验后，他第一个赶回来申请退地。已在广东做了20年木工、月收入1万元、45岁的王元伟算了一笔账。他家7．17亩承包地已经出租7年，一年租金不到5000元，租金有一搭没一搭。退出承包地可以得到10万元补偿款，若买年利率6％的理财产品，年收入6000元。“我既不愿种地也不会种地，一次性退出更合适。”王元伟这样说。目前，川西村九组已经退出承包地79．69亩，并将进行地块调整，以实现退出土地的连片经营，受让承接主体用来规模化种植莲藕。 

　　除农户整体退地外，根据新型农业经营主体的需要，万年村开展农民退出部分承包地的试验。一个专业大户想长期租赁该村四组一块19．7亩的承包地建设施大棚，种植水果、蔬菜。该地块涉及的29户农户，全都同意以每亩1．4万元的价格将承包权退给集体。集体将地出租给大户使用30年。另外，虽然万年村主要承担部分退出试点，但仍然有不少农户积极争取整体退出，经严格审核，最终两户农民退出了全部承包地。 

　　梁平农户承包地试验进展顺利而有成效。至2016年8月底，试点正式启动不到2个月时间，梁平县已有101户农户自愿有偿退出承包地297．47亩。此外，合兴镇护城村等也在申请承担农户承包地退出试点工作。受让承接主体表示，与集体直接签订长期土地转让合同后，他们不再担心农户临时反悔，也不受家庭承包期限制，农业规模经营更加稳定，他们可以更加放心地投资于土地和农业，更加踏实地建设施农业，购买大型农业机械，与农业科研机构进行长期协作。 

　　建立农民承包地退出制度的探讨与建议 

　　（一）当前对农民退地要设置门槛，长远应健全农民社保体系，农户整体退地后不应再要求重新分配承包地 

　　农民退出承包地后的长远生计保障是决策者最为担忧的问题。梁平试验中，对整户退出全部承包地的农民，要求退地农民必须有稳定的职业或收入来源、在本集体以外有固定住所。在一段时期内，部分农民向城镇转移就业、居住生活还不太稳定，其中一些有返回农业农村的需求。基于稳妥考虑，为防范农民退地可能带来的社会风险，当前各地试验及今后改革推进过程中，有必要在住房、就业、收入、社会保障等方面对退出承包地的农户设置退出条件。长远来看，应健全农民社会保障体系，提高农民社会保障水平，发挥社保体系对农民的保障作用，减轻承包地承担着的农民生活保障作用的压力。在新型城镇化及农业转移人口市民化进程中，逐步将农业转移人口尤其是退地农民纳入城镇社会保障体系。对于退出全部承包地的农户，其家庭现有人口及今后新增人口都不得再要求获得承包地。对于退出部分承包地的农户，若今后农村集体重新分配土地，应扣除其相应比例承包地。 

　　（二）集体拥有退出承包地的所有权，受让主体获得土地经营权而非承包权 

　　农户退出的承包地仍然归集体所有并管理。集体收回承包地后，可以统一经营，也可以转让。退出土地应优先转让给本集体经济组织成员。与土地经营权流转类似，外来主体也可以受让，但集体应对其设置一定进入条件并有权监督规范其用地行为，主要包括，外来主体应具备农业生产能力，农地必须农用，合理保护农地等。梁平试验中，当地按照《农村土地承包法》规定，以非家庭承包方式的其他承包方式发包，采取招标、拍卖、公开协商方式竞价发包，发包年限初定30年，还可入股经济实体，原则上不再以家庭承包方式发包。 

　　2016年中央1号文件提出，稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。农户退出承包地经集体再发包后，承包权和经营权如何体现，受让承接主体获得的是什么权利？需要做好顶层设计。有三种方案供选择。第一，对受让主体是本集体经济组织成员的，赋予其受让土地承包权和经营权；对受让主体是非本集体经济组织成员的，仅赋予其受让土地的经营权。此方案区别对待了集体成员与非成员的权利，但会在集体内部造成承包地、承包权的不平等。第二，无论受让主体是否为本集体经济组织成员，都赋予其受让土地的承包权和经营权。这一方案赋予集体外部主体以承包权，涉及外部人进入集体、打破集体边界的问题。梁平试验中，首小江大费周折将户口迁入义和村一组，成为集体经济组织成员，获得了土地承包经营权。但这不应该是未来的政策方向。第三，无论受让主体是否为本集体经济组织成员，仅赋予其受让土地的经营权。综合考虑，建议选择第三种方案。一视同仁地仅赋予受让主体土地的经营权，统一体现退出土地重新转让后受让主体获得土地经营权的有偿性、非平均性，可以清楚地区别于按家庭承包方式获得承包地的无偿性、平均性。 

　　（三）建立健全承包地退出与转让的产权交易市场，政府可在市场服务、补偿周转金方面发挥作用 

　　梁平试验初步形成了承包地的农户退出、集体收回、经营主体受让的产权交易市场的雏形。但目前试点较为封闭，当前试验阶段政府还不得不参与其中，土地要素的价格形成机制还不成熟，市场很不完备。未来试验政策推广后，承包地退出与转让活动应纳入农村产权流转交易市场，统一进行管理与服务。目前承包地退出的补偿价格还并非完全由市场形成，政府制定的征地补偿价格客观上成为指导承包地退出的价格上限。今后承包地退出与转让的价格应由市场来决定。政府直接指导承包地退出与转让、指导价格形成的作用应在市场完备后逐步退出。我国大部分村组集体经济薄弱，76．3％的村集体经营收益都在5万元以下。政府可设立退地补偿周转金，支持农户与集体之间顺利完成承包地的退出与回收。 

　　（四）统筹推进农户承包地、宅基地与集体收益分配权退出试点 

　　进城农民的土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权这“三项权利”的维护和退出是一个系统性问题，都聚焦于进城农民利益，需要统筹推进。2010年以来，川西村有21户农民退出29．5亩宅基地，退出宅基地复垦还耕，验收合格后，经重庆市土地产权交易所卖出建设用地指标 （“地票”），每亩13万—14万元，集体留15％，农户获得85％。川西村愿意退出承包地的农户中，部分已经在前几年退出了宅基地。冯辉路之前未退出宅基地，调查中他明确表示愿意把宅基地也退掉，彻底“洗脚上岸”，不做农民了。 

　　调查发现，农民有同时放弃承包地、宅基地和集体收益分配权的实际需求。除梁平县外，开展了土地承包权退出试验的还有四川省成都市和内江市市中区等共三个地区，主要由农业部门进行指导。2015年启动的宅基地制度改革在集体经济组织内部探索宅基地自愿有偿退出机制，湖南省浏阳市、江苏省常州市武进区、福建省晋江市等15个地区正在进行为期3年的试点，这项改革试点主要由国土资源部门进行指导。关于农民拥有的集体资产股份权能退出的改革也正在一些地区推进。不过，这三项改革基本上都在分头进行，极少有地区统筹推进。但对每户进城农民而言，“三项权利”退出是其需要统筹考虑的问题。本文建议，“三项权利”退出的试验试点应该统筹推进，事关农民土地及其他权利的改革应有综合性、系统性顶层改革方案，由相关部门和地方政府协调推动。 

　　（五）未来可探索农村土地国家赎买收储政策 

　　目前承包地退出试验中，回收主体是农村集体，政府只是起到垫付周转金等作用。在我国，农村土地、农用地除了集体所有外，还有国家所有形式，国营农场的土地即为国有。未来，除了由集体收回农户承包地外，还可以实行农业转移人口退出农村土地的国家赎买收储政策，国家建立土地赎买收储基金，借助农村产权交易所，由国家直接出资赎买农户承包地等农村土地收归国家所有并储备，经集中连片、土地整治、改善农业基础设施后，再转让给农业经营主体。国家赎买收储农村土地类似于现有的国家征收农村土地，但国家征收农村土地的目的是工业化和城镇化用地，而国家收储农村土地可以将作用拓展到储备农业用地、发展农业生产上。 

　　（作者单位：张云华、伍振军，国务院发展研究中心农村经济研究部；刘同山，中国社会科学院农村发展研究所） 

来源:中国经济时报