内蒙古自治区、山西省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔族自治区、新疆生产建设兵团农业（牧）、发展改革、科技、财政、国土资源、环境保护、水利、林业厅（委、局）：

 

　　为促进西北旱区农牧业可持续发展，特制订《促进西北旱区农牧业可持续发展的指导意见》，现印发你们，请认真贯彻落实。

 

                                     农业部 国家发展和改革委 科学技术部 财政部 国土资源部 环境保护部 水利部 国家林业局

 

2015年7月8日 

 

促进西北旱区农牧业可持续发展的指导意见

 

西北旱区是国家重要的生态安全屏障区、农牧交错区和特色优势农产品产区，在全国农业可持续发展中具有特殊的重要地位。近年来，西北旱区有关省区认真贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，扎实推进农牧业发展，促进农牧民增收，取得了显著成就，但仍面临水资源相对短缺、生态脆弱、农牧业发展基础薄弱等突出问题。为指导西北旱区农牧业可持续发展，现提出如下意见。

一、促进西北旱区农牧业可持续发展的重大意义

（一）重要性和紧迫性。西北旱区土地资源丰富，光照充足，生态类型多样，发展农牧业生产优势明显，是我国重要的农副产品生产基地，为保障国家农产品有效供给做出了突出贡献。西北旱区是我国大江大河的主要发源地，是重要的生态屏障，在维护国家生态安全中具有极其重要的地位和作用。然而，西北旱区水资源缺乏，亩均水资源量不到全国平均水平的一半；生态环境脆弱，水土流失、土地沙化、土壤瘠薄、天然草原退化等问题突出，部分地方还存在大面积开荒、超采地下水等现象；农牧业发展方式仍然粗放，发展基础仍然薄弱，部分地区地膜污染突出；2013年西北旱区农牧民收入为6851元，仅为全国平均水平的77%，贫困人口约占全国1/5，离全面建成小康社会的目标还有较大差距。加快西北旱区农牧业可持续发展，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家农产品有效供给的重要举措，是加快转变农业发展方式、走中国特色新型农业现代化道路的必然选择，是建设生态文明、促进农业可持续发展的内在要求，是持续增加农牧民收入、全面建成小康社会的重要途径。

二、总体要求

（二）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，牢固树立可持续发展理念，以资源环境承载能力为前提，以确保主要农产品有效供给和促进农民就业增收为目标，坚持因地制宜、量水而行，生态优先、适度开发，科技引领、改革推动，加快转变农牧业发展方式，合理确定开发规模，优化调整农林牧业结构，大力培育新型经营主体，持续改善生态环境，走出一条增产增收与资源生态永续利用协调兼顾的可持续发展之路。

（三）基本原则。

——开发与保护并重。落实最严格的水资源管理制度，依据水资源承载能力，以水定产、依水而业，确定合理开发规模。明确开发上限和保护底线，禁止无序开荒，严禁超采地下水，严格执行禁牧休牧轮牧制度。

——当前与长远结合。统筹推进生态建设，坚持适度开发、有限开发，集约利用资源，为子孙后代留下青山绿水良田。发挥资源优势，发展优势特色产业，构建农牧民增收长效机制。

——局部与全局统筹。突出西北生态屏障功能，统筹区域发展，实现跨区优势互补；充分发挥工业化、城镇化、信息化对农业现代化的带动作用，促进城乡要素合理配置和产业融合发展。

（四）发展目标。到2020年，水资源利用效率进一步提高，残膜污染等农业环境突出问题治理取得初步成效，农业生态系统退化趋势得到初步遏制，农牧业基础设施逐步加强，农牧业综合生产能力稳步提高，农牧业结构不断优化，农业生产经营方式日趋合理，农牧民收入持续提高，农业可持续发展新局面初步形成。

三、保护水土资源，确保资源永续利用

（五）发展高效节水农业。实施西北节水增效区域规模化高效节水灌溉，加强大中型灌区续建配套节水改造建设。新建一批大型灌区，进一步强化小型农田水利工程建设，配套供水计量设施，改善灌溉条件，增强农业抗旱能力。改造升级现有灌溉设施装备条件，因地制宜发展农牧业高效节水灌溉工程。加强地下水资源状况调查评价，合理开发利用地下水。

（六）严格保护耕地。切实发挥土地利用总体规划对各类用地的统筹管控作用，坚守耕地红线。加快推进城镇周边、交通沿线永久基本农田划定工作，切实将优质耕地划为永久基本农田。大力推进高标准农田建设，按照《全国高标准农田建设总体规划》《全国土地整治规划》等要求，开展土地平整，建设田间灌排沟渠及机井、节水灌溉、小型集雨蓄水、积肥设施等基础设施，修建农田道路、农田防护林、输配电设施，推广应用先进适用耕作技术。积极统筹整合土地整治、新增千亿斤粮食生产能力、农业综合开发、小型农田水利设施建设等相关建设资金，加大力度建设旱涝保收高标准农田。根据水资源承载能力，适度开发耕地资源。

（七）加强耕地质量保护和提升。开展耕地质量保护与提升行动，提升耕地综合生产能力，加强耕地质量监测评价。鼓励农民通过秸秆还田、种植绿肥、施用有机肥等方式增加土壤有机质，推进测土配方施肥，改良土壤，培肥地力，提高农民科学施肥水平。强化耕地质量等级评定更新，严格执行耕地占补平衡政策，实现补充耕地与占用耕地数量和质量双平衡。按照“谁占用、谁剥离”原则，做好建设占用耕地表土剥离和再利用工作。推广工程改碱压盐技术，开展盐渍化耕地和坡耕地治理，实施梯田改造。

（八）保护农业生物多样性。开展农业野生植物和畜禽地方品种资源普查，加大农业野生植物和畜禽地方品种资源抢救性收集和保护力度。实施农业野生植物原生境保护点建设，建立农业野生植物监测预警制度，构建农业野生植物资源鉴定评价体系。加强农业外来入侵物种管理，建立健全预警监测体系，推进外来入侵物种综合防治和资源化利用示范建设，切实做好外来入侵物种灭除和应急防控。

四、调整农牧业结构，优化生产力布局

（九）大力发展雨养农业。优化农作物种植结构和耕作制度，开展粮草轮作，扩大优质耐旱高产品种种植面积，严格限制种植高耗水农作物，鼓励种植耗水少、附加值高的农作物。在年降水量300毫米以下旱作地区，因地制宜实施“压夏扩秋”，适度调减小麦种植面积，开展林粮间作，扩大马铃薯、苗木和牧草种植面积。推广保护性耕作、全膜双垄沟播等旱作节水技术。

（十）促进粮经饲协调发展。发展“粮草兼顾型”农业，开展牧草和粮食轮作、压减低产棉田调种牧草等结构调整，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，加强饲草料基地建设，在农牧交错区率先开展粮改饲和种养结合模式试点，实行农牧结合、种养循环、草畜配套。按照国家有关部署，依程序对符合条件的坡耕地实施退耕还林还草。继续支持肉牛、肉羊标准化规模养殖场（小区）建设和基础母牛扩群。创新和完善发展畜牧业抵押担保体系，继续加大农业保险支持力度。

（十一）做优做强特色农林牧业。发展新疆棉花和林果产业，甘肃油橄榄和马铃薯、内蒙古羊肉、奶类、山羊绒、仁用杏和马铃薯，陕西苹果，青海黑枸杞、牦牛和藏羊，山西大枣和小杂粮，宁夏枸杞和滩羊等优势特色产品生产，建设特色农业生产基地，发展农林产品加工业，延长产业链，做大做强优势特色产业，构建多元化产业格局。

五、治理环境污染，改善农业农村环境

（十二）加快农膜回收利用。建立农膜回收机制，继续实施农业清洁生产示范项目，支持农民推广使用加厚地膜，通过“以旧换新”等方式引导企业、社会化组织、新型经营主体和农户参与废旧农膜回收利用，完善废旧农膜回收、加工、利用体系。

（十三）推进秸秆综合利用。继续推进秸秆综合利用，推广秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化利用技术。加大秸秆还田、秸秆养畜力度，提高秸秆综合利用率。促进秸秆收集利用产业化。继续加强禁烧监管，严禁露天焚烧秸秆，减少空气污染。

（十四）发展循环农业。坚持种养结合，根据资源承载力、农业废弃物消纳半径，合理布局规模化养殖场，推广干湿分离、雨污分流，配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施，实现污水减量化，采取沼气处理、就近农田消纳、生产有机肥、无害化处理等措施，实现养殖废弃物排放减量化和资源化利用，养殖密集区域要逐步建立粪污分户收集、集中处理利用设施和体系，敏感区域和大中型灌区要利用现有沟塘窖等，建设生态沟渠、污水净化塘等设施，净化农田排水及地表径流，推进种养业循环发展。推广节水、节地、节肥、节能等技术，提高资源利用率。

六、加强生态保护，提升生态服务功能

（十五）强化草原生态保护建设。稳定和完善草原承包经营制度，进一步激发牧民保护和建设草原的积极性。抓紧开展基本草原划定，严守草原生态红线。实施好草原生态保护补助奖励政策，加强退牧还草、京津风沙源草原治理和新一轮退耕还林还草等重大生态工程建设，推动实施农牧交错带已垦草原治理等工程。保护天然草原，实行禁牧、休牧、划区轮牧和舍饲圈养，恢复草原植被，控制草原虫鼠害，建

设节水灌溉饲草料地，加快草原生态环境恢复。

（十六）提升农田生态系统功能。加快推广科学施肥、安全用药、绿色防控等清洁生产技术和科学灌溉技术，改善农田生态环境。加快发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志。

（十七）增强林业生态功能。优化配置林业生态建设布局，坚持保护优先，加强天然林资源保护，加大后备资源培育，继续加大沙化土地封禁保护区建设，按照国家新一轮退耕还林总体方案，依程序对符合条件的严重沙化耕地实施退耕还林还草。搞好江河两岸、绿洲和工矿企业周边、重要交通干线沿线等重点地区流沙固定工作，加快防沙治沙与旱区造林绿化和林业生态建设步伐，因地制宜增加森林资源，提高森林质量和效益。在粮食主产区建立比较完善的农田防护林体系，初步建成由点、带、片、网组成的农区森林生态系统。

（十八）保护渔业水域生态系统功能。加强对水生野生动植物自然保护区和水产种质资源保护区的保护和建设，禁止违法捕捞以及违规占用。开展土著鱼类增殖放流，恢复水生生物资源。加强湿地保护。

七、完善支撑保障，构建长效机制

（十九）加强指导协调和组织实施。建立由有关部门参加的西北旱区农牧业可持续发展部门协调机制，加强对西北旱区农牧业可持续发展的指导和统筹协调，结合部门职能，细化政策措施，加大支持力度，全面落实各项任务，研究解决重大问题。山西、内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆7省（区）有关部门要认真贯彻意见精神，按照意见确定的战略定位和重点任务，制定工作方案，落实工作责任，强化协调配合，推进意见实施。

（二十）推进农业节水制度创新。推进治水理念从供水管理向需水管理转变，治水手段从以行政手段为主向以政府和市场“两手发力”的综合手段转变，确保农业和生态用水。树立生态红线和负面清单理念，合理划定地下水禁采区、限采区和禁牧区，明确规定各区域产业发展方向和优先序。深化水资源管理体制改革，支持建立水权转换制度，规范水权交易办法，推进农业水价综合改革，实行用水总量控制和定额管理，合理调整水价，建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，发挥市场对农业节约用水的调控作用。

（二十一）强化重大关键技术攻关和应用支持。加大对国家级制种基地和制种大县支持力度。加强脱毒马铃薯种薯基地建设。加大畜禽遗传资源保护力度，支持畜禽新品种培育。支持草种基地建设。统筹利用现有渠道，支持牧草品种选育、标准化、机械化关键技术等研究。加强技术集成创新支持，研发节水、抗旱、高产新品种，实施技术集成和技术瓶颈攻关，推进简易适用技术模式试点示范。

（二十二）创新体制机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。积极推进多种形式适度规模经营，支持种养大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体发展。进一步完善生态补偿机制，提高生态敏感区和脆弱区生态补偿标准。发挥新闻媒体的宣传监督作用，支持鼓励公众、非政府组织参与农业生态环境保护。