城镇化是现代化的重要标志，是经济社会发展的必然结果。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确指出，要“完善新型城镇化战略”，“推进以人为核心的新型城镇化”，到2035年“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”，这是中央首次提出基本实现城镇化的远景目标和战略任务。新“四化”的同步发展是中国实现社会主义现代化的重要目标和基本路径，而基本实现城镇化则是新“四化”同步发展的重要组成部分。基本实现城镇化具有丰富的科学内涵，其重要标志是人口城镇化率达到新水平，城市品质和城镇发展质量明显提升，科学合理的城镇化格局基本形成，以人为核心的新型城镇化基本实现。
从语义上看，基本实现城镇化涉及到基本实现和城镇化两个概念。一般地讲，基本实现就是大体上实现，其实现程度具有数量上的含义，通常为80%左右。而城镇化则是变农村人口为城镇人口即变农民为市民的过程，以及由此引起的经济、社会和空间结构的变化。城镇化不仅包括城镇化的数量，如城镇化的速度和水平，更包括城镇化的质量，是城镇化数量和质量的有机统一。因此，基本实现城镇化不仅要满足其数量要求，更要体现其质量要求，确保高质量完成基本实现城镇化的目标任务。
一个国家或地区的城镇化水平与其经济发展水平密切相关。《建议》明确提出，到2035年中国人均国内生产总值达到中等发达国家水平。2019年，中国人均国内生产总值已越过1万美元的台阶，按当年人民币对美元平均汇价（中间价）计算为10276美元，略高于中等偏上收入国家的平均水平。当前，中国经济已转向高质量发展阶段。随着发展阶段的变化，未来中国经济的潜在增长率将不断下降，预计2035年将下降到4.33%（中国社会科学院经济研究所，2020）。在今后较长一段时期内，如果中国经济的潜在增长率能够得到充分的发挥,即潜在增长率全部得到实现，那么到2024年中国人均GDP将超过1.3万美元，越过高收入国家的门槛；到2035年中国人均GDP将超过2.2万美元，达到中等发达国家的水平。根据世界银行WDI数据库，这大体相当于2019年希腊、捷克、葡萄牙等国家的人均国民总收入水平，已经接近目前欧洲和中亚的平均水平，但仅为目前高收入国家平均水平的50%。2018年，欧洲和中亚的城镇化率平均为72%，高收入国家平均为81%。
基本实现城镇化首先要达到较高的城镇化水平。人口城镇化率是衡量城镇化水平的关键指标。从国际经验看，它具有一个饱和度，这个饱和度是城镇化率的天花板。接近或者达到这个天花板，实际上就已经完成了城镇化的历史任务。城镇化率的饱和度与一个国家的国土面积大小和人口规模紧密相关。对于一些城市型的小国如新加坡，城镇化率可以高达100%；而对于一些国土面积较大、需要自己确保粮食和农产品供应的大国，城镇化率的饱和度则要低一些。中国是一个拥有14亿人口的大国，确保粮食安全和农产品稳定供应始终是一个重大国家战略。因此，中国的城镇化率饱和度不可能像某些城市型小国那样高。关于中国城镇化率的饱和度，目前学术界已经开展了相关研究，有的学者估计为75%～80%（陈彦光、罗静，2006；顾朝林等，2017），也有的学者估计约为85%（韩本毅，2011）。根据国际经验并考虑到中国的实际情况，城镇化率的“天花板”估计在85%左右（魏后凯等，2019）。
按照中央提出的两个阶段发展战略构想，到本世纪中叶把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基本实现全体人民共同富裕（习近平，2017）。现有研究已经表明，到2050年中国城镇化率将接近甚至达到80%，逐步接近城镇化率的天花板。比如，联合国经社理事会人口司在其发布的《世界城镇化展望》中，已经调高了对2050年中国城镇化率的预期，从最初的77.3%调整到80.0%（United Nations，2012，2019）。这就意味着，到本世纪中叶中国实现现代化之时，也将同时实现城镇化，由此完成城镇化的历史任务。届时，中国的城乡人口和空间结构将逐步稳定下来。城镇化是现代化的必由之路，也是实现乡村振兴的重要基础和前提条件，因此，实现国家的现代化自然需要实现城镇化。
在中国，由于存在城乡二元户籍制度，衡量人口城镇化率有两个重要指标，即常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。单纯从常住人口城镇化率来看，到2035年要完成基本实现城镇化的目标任务是有充分保障的。自2011年中国常住人口城镇化率越过50%的拐点之后，中国的城镇化已经进入减速推进的新时期。1996～2011年，中国常住人口城镇化率年均提高1.39个百分点，2012～2015年下降到1.21个百分点，2016～2019年又下降到1.13个百分点。到2019年，中国常住人口城镇化率已达到60.6%。最近的研究表明，到2035年，中国常住人口城镇化率将达到70%及以上，如顾朝林等（2017）的预测为70%，乔文怡等（2018）的预测为71%～73%，联合国的预测则为73.9%（United Nations，2019）。综合考虑各种预测结果，预计2035年中国常住人口城镇化率为72%左右，这一水平大约相当于中国城镇化率天花板的85%，完全达到了基本实现城镇化的目标要求。这就意味着，在2020～2035年间，中国的城镇化速度将下降到年均提升0.71百分点，呈现明显减速的趋势。这种城镇化减速与经济增速减缓是紧密联系在一起的。在新常态下，经济增速的减缓将导致城镇就业需求增长放慢，而工资上涨、技术革新、产业升级等将加快资本对劳动力的替代，由此推动农村劳动力转移出现减速趋势。更重要的是，在新发展理念下，过去那种支撑中国城镇化加速推进的低成本环境，如劳动力低工资、土地低价格、农民工市民化成本的延迟支付，以及资源价格扭曲和环境污染成本向社会转嫁等将不复存在。因此，进入新发展阶段后，中国的城镇化速度将会出现明显的减缓趋势，但其增速预计仍将高于世界城镇化的平均增速。
再从户籍人口城镇化率来看，到2035年要完成基本实现城镇化的目标任务，仍需要进行长期不懈的艰辛努力。按照《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，到2020年，中国常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，两率差距缩小到15个百分点。然而，自2015年以来，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率呈现同步增长态势，以致于两率差距止步不前，连续5年维持在16.2个百分点的水平上。这种差距涉及的农业转移人口大约为2.27亿人。由此可见，目前中国农业转移人口市民化依然严重滞后，缩小两率差距并实现并轨任重而道远。2019年，中国户籍人口城镇化率为44.4%，按照“十三五”时期的平均速度推进，虽然可以实现2020年户籍人口城镇化率的规划目标值，但要实现两率差距缩小的规划目标值难度较大。如果这种同步增长态势继续维持下去，那么到2035年户籍人口城镇化率将难以达到基本实现城镇化的目标要求。如前所述，考虑到未来常住人口城镇化率将进一步减速，如果户籍人口城镇化率继续保持较高的增长速度，那么到2035年户籍人口城镇化率将有可能赶上常住人口城镇化率，最终实现两率并轨，并达到基本实现城镇化的目标要求。
当前，中国城镇化面临的核心问题并非是城镇化水平高低和速度快慢的问题，而主要是城镇化质量不高的问题。按照世界银行WDI数据库，2019年中国人均国民总收入比世界平均水平低10%，而2018年城镇化率却比世界平均水平高7.3%。在1996～2015年间，中国城镇化率年均提高1.23个百分点，远高于同期世界城镇化率年均提高0.46个百分点的平均增速（United Nations，2019）。全面建成小康社会之后，中国将进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。《建议》明确指出，要“以推动高质量发展为主题”，“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。因此，在新发展阶段，随着城镇化的不断减速，中国城镇化将由过去的速度型转向质量型，坚持以人为核心，全面提高城镇化质量，加快城镇化战略转型，走高质量的新型城镇化之路，将是未来中国城镇化的基本方向，也是高质量完成基本实现城镇化目标任务的迫切要求。从某种程度上讲，单纯把农村人口转移到城镇，仅仅从数量上基本实现城镇化的目标任务并不难，最大的难点在于如何确保实现高质量的城镇化。这种高质量的城镇化主要体现在以下几个方面：一是增强城镇化的可持续性，尽可能将城镇化的资源和环境代价降到最低；二是全面提升城市品质，实现各城镇、城市群和都市圈的高质量发展；三是以城市群和都市圈为主体形态，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，优化新型城镇化的空间布局，推动形成科学合理的城镇化格局；四是促进城乡要素双向自由流动和平等交换，构建多层次、多领域、多类型的城乡发展共同体，推动形成以城带乡、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系；五是加快农业转移人口市民化，推动实现市民化与城镇化同步，即农业转移人口在迁入城镇的同时即能够全面同等享受市民待遇。
坚持以人为核心是新型城镇化的本质特征（魏后凯，2016）。走高质量的新型城镇化之路，必须把人的城镇化放在最重要最核心的位置，长短结合、标本兼治，加快建立农业转移人口市民化的长效机制。首先，要进一步深化户籍制度改革，“十四五”期间，除个别超大城市外，要全部放开户籍限制，并尽快取消现行的积分落户办法，减少直至消除对外来人口的各种歧视。要通过全面深化户籍制度改革，从根本上改变目前两率差距止步不前的状况，使户籍人口城镇化率提高幅度明显高于常住人口城镇化率提高幅度，力争到2035年前实现两率并轨，最终实现市民化与城镇化同步。其次，加快推进基本公共服务均等化，为农业转移人口市民化提供制度保障。中共十九大报告明确提出，到2035年“基本公共服务均等化基本实现”，这次《建议》又去掉了“基本”二字，将“基本公共服务实现均等化”列为到2035年基本实现社会主义现代化远景目标。可以预见，在新发展阶段，基本公共服务均等化推进速度将会明显加快，这就为从根本上解决农业转移人口市民化创造了有利条件。鉴于当前一些吸纳农业转移人口较多的地方政府积极性不高的现实，要尽快完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与市民化挂钩政策，并建立中央、地方、农民、社会等多方参与、共同分担的市民化成本分担机制。再次，要全面维护进城农民的各项权益，积极探索进城落户农民农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等市场化有偿退出机制，加快构建城乡统一的土地要素市场，真正打通农村资源变资本、变财富的渠道。
（本文原载《经济研究》2020年第12期）
