日前，教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《城市化进程中的农村土地制度研究》结题。来自北京一些研究机构的经济学和法学专家聚坐北大法学院，围绕该研究报告畅谈了中国现有土地制度存在的问题及改革方向。

 

　　项目负责人、北大法学院教授张千帆介绍，本课题结项成果主要分为理论、国内调研和国际经验等部分，其中国际经验部分选取的研究对象有发达国家，也有发展中国家；有对国外土地制度的研究，也有对国外权威文章和法律法规的翻译。对发达国家的研究在关注其现有土地制度的同时，更注重在转型时期其土地制度是如何形成的。最后在这些研究的基础上对中国今后土地制度的改革提出原则和具体建议。

 

　　张千帆认为，中国目前的土地制度主要存在以下弊端：其一，在《土地管理法》中，国家主义色彩强烈，建立在宪法二元土地制度之上的管理模式还是一套与土地公有制接轨的计划经济模式，与市场经济模式不相适应；其二，《土地管理法》设置的制度将地方土地财政合法化，授权地方政府通过土地敛财；其三，设置免费划拨和无偿使用这两套制度，造成土地使用的低效率。就全球而言，中国土地制度具有特殊性，迫切需要进行改革。

 

　　原国家土地管理局规划司副司长郑振源教授肯定该课题研究面广，有关国内外土地制度的研究资料丰富；与此同时，在下一步修订中对土地产权概念和产权之间逻辑关系的把握还需要更加清晰。

 

　　郑振源还就中国土地制度问题提出了自己的见解。他介绍，中国土地产权制度在1949年以来有三次大变革：第一次是土改，变为农民小土地所有制，第二次城市土地国有化，第三次农村土地集体化。前两次是从上而下强制性的，第三次将公有公用变为公有私用，将使用权与所有权剥离。至《物权法》颁布，这个改革基本完成，但存在集体土地用益物权和国有土地用益物权不平等的问题。

 

　　关于公权对民权的干预问题，郑振源认为，在中国，公权是国家的治权，包括改制权、规划权、土地征收权、土地征税权。中国的规划与西方的规划并不相同，中国《土地管理法》上的规划是计划经济指标控制式的规划，必须按照规划确定的用途来使用土地；而西方的规划是市场经济式的规划。中国的规划是从上而下制定的；西方的规划必须有公众参与，是各方共同达成的协议。结题报告对征收权方面的问题阐述得很清楚，比如给予公平补偿，争议由法院裁决；但对征税权问题关注不够，如土地占用税没有发挥限制征地的作用。

 

　　对于中国城市化进程中出现的土地问题，郑振源提出，应约束政府权力，将城市化由政府主导变为市场主导。其中有三个问题：城市土地如何扩张，现在是采用征地方式；城中村改造，现在是征收土地使用权，甚至不经征收程序；村镇改造，现在是以农村宅基地指标置换城市建设用地指标，还是存在政府主导、不符合农民需要、拆迁补偿费低等问题。应该走市场化道路，允许农村宅基地进入市场买卖。

 

　　北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光教授赞成该结项报告的总思路，强调保障农民作为土地主体的权利。话及土地制度改革，张曙光认为，其一，目前《土地管理法》不仅存在立法思维上的问题，而且被赋予的权限过大。《土地管理法》应主要规定地政管理包括土地登记确权等内容。现在管得太多，但最基本的应该管的没有管好。应弄清《土地管理法》应该规定什么、应该解决什么问题。此外，土地规划也是大事。规划应有稳定性；若要改变，需经过一套法制化的程序。其二，关注各地村民的自主意识取决于哪些因素，如何将这种自主意识发展起来。其三，建议区分城市的流动人口为自愿迁移和临时进城两类。可以考虑以住房福利换土地的方法，对于自愿迁移进城的人口，给予住房，放弃农村成员权。这样也可以解决留守老人、妇女和儿童的问题。

 

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英研究员肯定了该结项报告从两种所有制平等的角度切入研究的重要性，报告中来自原始出处的国际经验研究很丰富，对程序的研究很详细。他同时指出了该项研究可进一步完善之处：其一，关注不同阶段和不同功能的土地的补偿问题。公正补偿是否就是基于市场价格的补偿，用途管制带来的土地价格差异如何补偿。其二，对公共利益的界定问题。包括公共利益的外延及界定程序等。其三，规划问题与价格形成问题。在中国，城市土地的市场价格是垄断的，农村土地又没有价格形成机制，这影响到价格补偿的依据标准。在对国外经验的研究中，可以继续关注规划、产权和市场如何相互作用、市场价格如何形成、城市用地如何整合等内容。其四，关于国内各地的研究只看到政府主导的一面，对自发市场的运行关注不够。