2018年11月15日，中国社会科学院农村发展研究所、中国县镇经济交流促进会、中国小额信贷联盟和中国社会科学出版社在北京联合举行了“中国小额信贷与普惠金融发展研讨会暨《从小额信贷到普惠金融——中国小额信贷发展二十五周年回顾与展望纪念文集》发布会”。与会者对中国小额信贷和普惠金融发展历程进行了回顾和总结，深入分析了其发展现状，并对其发展前景进行了展望。

从1993年中国社会科学院农村发展研究所引进孟加拉乡村银行（Grameen Bank）小额信贷模式算起，中国小额信贷和普惠金融的发展已有25年。今年又恰逢中国改革开放四十周年，也正值中国精准扶贫的攻坚期、全面建成小康社会决胜期和实施乡村振兴战略的开局之年。为了总结中国小额信贷发展25年来的经验和教训，推动小额信贷和普惠金融进一步为实现脱贫攻坚和中华民族“两个一百年”的伟大目标做出更大贡献，中国社会科学院农村发展研究所、中国县镇经济交流促进会和中国小额信贷联盟共同邀请中国小额信贷和普惠金融发展的亲历者，包括实践者、专家学者和政策制定者，编写了《从小额信贷到普惠金融——中国小额信贷发展二十五周年回顾与展望纪念文集》。

本文集由吴晓灵和刘克崮为顾问，由杜晓山和刘文璞主编，孙同全和白澄宇为副主编，对中国小额信贷和普惠金融发展历程进行了比较全面的回顾、总结和展望，共含37篇文章，分两个部分。第一部分为理论和政策篇，含18篇文章，内容涉及中国小额信贷和普惠金融发展的背景、过程、现状、经验、教训、挑战、趋势和建议等。第二部分为实践篇，含19篇文章，其中18篇是关于各类典型机构代表的小额信贷业务发展过程、运行模式和效果、经验和教训、挑战和对策建议等，各篇文章是按各机构开展小额信贷或普惠金融服务的时间排序，从中可以比较清晰地看到中国小额信贷和普惠金融发展的四个历史阶段；另1篇文章是对小额信贷行业协会组织发展问题的总结和思考。本文集中每篇文章都浸透着作者在小额信贷和普惠金融领域的长期亲身实践、观察、思考和深刻体会，是反映中国小额信贷和普惠金融发展历程的缩影。

中国现代小额信贷起源于公益性小额信贷机构的扶贫行动。自1993年中国社会科学院农村发展研究所先后在河北省和河南省与当地政府合作成立了4个“扶贫经济合作社”，引入孟加拉乡村银行小额信贷模式开展扶贫试验，实现了信贷扶贫资金真正到达贫困户的“真扶贫，扶真贫”良好效果。此后，国际多双边发展组织和国际民间组织对华援助中也大量采用小额信贷扶贫模式，并由农村扶贫进一步拓展到城市扶助下岗失业人员再就业和创业。到2005年，中国以扶贫为己任的公益性小额信贷机构和项目达到300家左右。这些小额信贷机构和项目主要以扶贫以及妇女和儿童发展为宗旨，其中80%以上的机构或项目位于国定贫困县。以公益性小额信贷机构追求扶贫和自身可持续发展的双重目标。

1995年在联合国开发计划署援助项目基础上成立的仪陇乡村发展协会将小额信贷与乡村发展理论相结合，在20多年里累计为乡村分散的中低收入家庭发放小额贷款2亿多元，累计服务的乡村中低收入家庭达2万户左右，不断摸索完善面对农村分散中低收入家庭的公益信贷服务模式。

中和农信资产管理公司起源于中国扶贫基金会执行的世界银行贷款秦巴山区扶贫项目，2008年独立出来。2010年6月，红杉资本和世界银行集团国际金融公司（IFC）入股中和农信。2016年底，蚂蚁金服和天天向上基金入股中和农信。截至2018年7月底，中和农信在全国20个省303个县设有分支机构，员工总人数超过4500人。公司管理的贷款余额近80亿元，活跃客户近40万户，逾期30天以上的风险贷款率为0.9%。至此，中和农信已成为国内最大的农村小额信贷机构。

宁夏东方惠民小额贷款股份有限公司起源于1996年爱德基金会资助的“盐池县爱德治沙与社区综合发展项目”，是国内第一家由NGO组织改制为小额信贷公司的机构，成立于2008年年底。至2018年7月底，东方惠民总资产达到5.6亿元，建成分支机构8家，子公司3家。员工人数达到220余人；公司贷款规模达到5亿元，有效贷款客户数24400人，其中女性客户占97%，户均贷款额度2万，贷款回收率始终保持在99.5%左右。

重庆市开州区民丰互助合作会成立于1997年，截至2018年7月，合作会总资产47145万元，员工126人，下设19个乡（镇）分会（25个营业网点）、515个社级农户自治中心，会员35057户，贷款余额35633.36万元、6560户（其中农户会员贷款21827.15万元、6070户，占比分别为61.25%和92.5%；小微企业贷款13806.21万元、490户占比分别为38.7%和7.5%），不良率为1.45%。

赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会起源于1998年联合国开发计划署援助的“内蒙古扶贫与妇女参与发展项目”，成立于2001年。截至2017年底，协会的存量客户4816户，贷款余额3917万元，运营资产回报率14.1%，操作自负盈亏第152%，风险贷款率1.42%。在小额信贷业务之外，协会还为客户开办了意外伤害和疾病身故小额保险服务，到2017年底，累计参保人数20739人次，理赔人数36人，理赔和免除利息金额234448.5，保费收入529848.5元，已盈利了295400元，实现了可持续发展。

天津市妇女创业发展促进会起源于1998年联合国开发计划署和澳大利亚国际发展署援助的“扶助下岗女工再就业与创业项目”，成立于2002年，是中国第一家城市扶贫小额信贷机构。截至2018年7月底，天津妇促会累计发放贷款13140笔，共计16656万人民币，为创业女性自谋职业和自主创业提供了资金支持，直接或间接带动就业6万人次。

在孟加拉乡村银行小额信贷模式之外，20世纪90年代后期中国民间还开展了村基金或称为社区发展基金的资金互助形式小额信贷。其中贵州省威宁县草海自然保护区内的村基金开始于1994年，到2006年初，共成立了76个村基金组，至2018年9月底仍有14个村基金，参与农户 525户，其中有11个为妇女组，正常运行的基金总额度为329,404元。2006年中国政府开始在全国特定贫困区域开展贫困村互助资金试点工作，全国前后大约有2万个贫困村设立了互助资金，通过中央和地方财政支持、农户资金入股和社会捐赠等方式筹集到的资金总量约达50亿元。2007年原银监会于出台文件，允许注册成立农村资金互助社，作为一种新型农村金融机构。2008年中共十七届三中全会进一步提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。 此后，2010年及2012～2017年七个中央“一号文件”都明确提出支持、引导和规范农民资金互助组织发展。2013年中共十八届三中全会再一次明确提出，鼓励农村发展合作经济，允许合作社开展信用合作。

20世纪末，小额信贷被中国政府在扶贫行动中广泛采用，逐步成为中国减贫制度化、系统化、规范化的扶贫政策工具。党的十八大以来，“扶贫小额信贷”被纳入精准扶贫十大工程，成为中国国家贫困治理的重要政策工具。作为为建档立卡贫困户量身定做的金融精准扶贫产品，其政策要点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放款、财政贴息、县建风险补偿金”。

20世纪末，在中国人民银行推动下，农信社系统（农信社、农合行、农商行）全面推行农户小额信贷，解决农户“贷款难”的问题，成为对农户放贷的主力。截至2016年末,农信社系统在农村地区共有网点12.67万个，乡均网点3.98个,村均银行网点0.23个，各项贷款余额12.99万亿元，占银行业金融机构总额的15.05%，其中涉农贷款余额7.99万亿元，占2016年末全国涉农贷款总余额的28.3%，居国内商业银行首位。

进入21世纪后，一些城市商业银行陆续开展小额信贷和小额担保贷款业务，为城乡小微企业、个体工商户和下岗失业人员的创业提供支持，在吸收消化国际微贷技术的基础上，开发出适合中国小微企业特点的微贷技术，逐渐发展成为城市小额信贷和普惠金融的主力军。截至2017年末，哈尔滨银行小额贷款余额1914.256亿元（按照普惠金融口径），占本行贷款总额的80.6%，小额信贷业务利息收入94.355亿元，占本行贷款利息收入的70.2%，先后扶植了20 万小微企业客户60万个体工商户创业和再就业，支持了180万农户参与新农村建设。包商银行在小微金融基础上，顺应金融科技发展潮流，开展了数字银行、直销银行的具体实践。

2005年之后小额贷款公司迅速兴起。小额贷款公司的政策定位是在县域内发放小额、分散的贷款，服务实体经济，填补农村金融服务的空白。至2015年底，小额贷款公司数量达到最高峰，为8951家。至2017年末，中国小贷公司已发展到8551家，从业人员103988人，贷款余额9799.49亿元，在全国2800多个县（市）中，中东部地区小贷公司覆盖面已达100%，西部等偏远地区除西藏外，覆盖率也达90%以上。小贷公司的快速发展，成为中国普惠金融版图中的重要组成部分，不仅完善了中国多元化、多层次的小微金融服务体系，也有力支持了实体经济发展。至2018年7月底，南充美兴和四川美兴两家小额贷款公司在四川省内有44家服务网点，覆盖了13个地级市，累计投放贷款16.9万笔，合计金额95.17亿元，单笔放款金额仅5.5万元；拥有存量贷款客户2.3万户，存量贷款余额11.7亿元，户均贷款余额仅4.8万元；93%以上是信用贷款，大于30天的不良贷款占比为0.51%，很好地践行了社会责任与企业可持续发展“双重”底线目标。

自2007年中国村镇银行快速发展，至2017年底，全国已组建村镇银行1601家，其中65.3%设在中西部地区，覆盖全国1247个县市，覆盖率达到68%。村镇银行总资产规模已达到1.4万亿，各项贷款余额8279.8亿元，存贷比达到了75.4%，500万元以下贷款占比达到了81.8%，户均贷款仅为37万元。村镇银行累计为634万农户和小微企业等各类客户发放贷款1000余万笔，累计发放贷款金额超过4万亿元，已经成为服务乡村振兴战略、助力普惠金融发展的金融生力军。截至2018年6月末，中银富登村镇银行设立法人机构超过100家，在乡镇设立支行网点119家，在行政村设立助农服务站297家，形成了覆盖全国19个省（市）县域农村的金融服务网络，其中中西部地区占比76%，国定贫困县占比28%。中银富登坚守“支农支小”战略定位，专注于服务县域小微企业和三农客户，截至2018年6月末，自设村镇银行不良贷款率为1.72%，关注类贷款占比为0.84%，拨贷比为4.30%，拨备覆盖率为249.52%，累计服务客户167万户，累计发放贷款1089亿元，累计为21万客户提供贷款服务，户均贷款仅22.78万元，有效解决了小微企业和三农客户的融资需求。

2007年中国邮政储蓄银行成立，在河南启动小额贷款试点。截至2018年7月末，邮储银行300多家二级分行、2000多家一级支行的7000多家二级支行开办了小额贷款业务，其中4500多家在县和县以下农村地区。全行累计发放小额贷款2000多万笔、1.55万亿元，结余200多万笔、1700多亿元，有效缓解了全国1000多万家农户、个体工商户和私营企业主生产经营资金短缺难题。其中在县及县以下农村地区，累计发放小额贷款1600多万笔、1.2万亿元，占全部小额贷款累计发放金额的76%，贷款结余为160万笔，1300多亿元，占全部小额贷款结余的77%。

2007年，第一家P2P网贷公司“拍拍贷”成立，为投资方和融资方搭建了信息平台。2013年支付宝联合天弘基金推出“余额宝”，该年被称作中国“互联网金融元年”。中国互联网金融逐步发展出三种类型：一是投融资工具类，包括网上银行、网络证券、网上保险、 P2P网贷、众筹、网络微贷、互联网小贷公司、互联网基金、互联网信托、互联网担保、类P2P网贷（如网络期货、网络租赁）等；二是金融服务类，包括互联网支付、互联网征信、互联网金融门户；三是数字货币和区块链金融。2009年宜信公司启动了宜农贷助农项目，通过网站为贫困地区的公益性小额信贷组织募集面向贫困人口的信贷资金。截止至2018年7月底，宜农贷已为超过17万位爱心出借人及2万6千名农村妇女，对接超过3亿借款资金。2014年底微众银行成立，标志着国内首家民营银行和互联网银行的诞生。截至2017年末，微众银行已服务了6000多万客户，覆盖了全国500多座城市，累计发放个人贷款1亿多笔，2017年全年不良贷款率仅为0.64%，远低于行业平均水平。2015年希望金融成立，开展农村互联网金融，截止到2018年8月24日，累计成交金额达到86亿，资金全部服务于三农实体经济。同年京东金融开始利用数字技术开展农村金融业务，现已覆盖在全国1700个县、30万个行政村。同年，深圳农金圈金融服务有限公司旗下的农村互联网平台农发贷成立，结合农业生产场景开展农业供应链金融服务。至2018年7月底，农发贷在全国28个省区，为20000多个规模农场、8000家经销商，累积提供了超过100亿元的金融服务，辐射种植面积4000万亩。同时，带动整个农业供应链上下游新增产值超过350亿元，为产业创造巨大经济价值。2016年，海南农信互联网小额贷款股份有限公司成立，至2018年6月底，业务已覆盖海南等4省的20个市县236个乡镇，累计放款2.3万笔，11.7亿元，农户贷款占比超91%，贷款存量15099笔，余额43607.54万元，不良率1.46%，贷款损失拨备累计计提895.27万元，贷款拨备率2.04%。

小额信贷行业的健康发展离不开行业协会组织的推动和自律。目前中国的小额信贷行业协会组织主要由三个层级组成：一是全国性小额信贷行业协会组织，如中国小额信贷联盟、中国小额信贷机构联席会、中国小额贷款公司协会等；二是省市级小额信贷行业协会组织；三是地市级小额信贷行业协会组织。2005年中国社会科学院农村发展研究所、中国国际经济技术交流中心和全国妇联发展部联合发起成立了“中国小额信贷发展促进网络”，后更名为中国小额信贷联盟，成为中国首家全国性小额信贷行业协会组织。2011年中国小额信贷机构联席会成立，成为以小额贷款公司和省市级小额贷款公司协会为主要会员的全国性小额信贷行业协会组织。2015年原银监会发起成立了中国小额贷款公司协会。小额信贷行业协会组织在政策倡导、行业自律、能力建设和信息交流等方面发挥了重要作用。

2005年，联合国正式提出“普惠金融”概念，2006年，人民银行课题组和中国小额信贷联盟联合翻译了联合国2005年“建设普惠金融体系”蓝皮书，标志着中国政府对其正式接纳。2012年，时任国家主席胡锦涛在墨西哥举办的在二十国集团峰会上第一次在公开场合正式使用普惠金融概念。2013年习近平总书记主持中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品"，此后，在中国普惠金融的理念、理论和实践得以快速倡导和发展。2015年底，国务院颁布了《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，成为未来五年国家层面的普惠金融发展战略规划。2016年，杭州G20峰会通过《数字普惠金融高级原则》，成为数字普惠金融领域首个国际纲领。2017年，原银监会印发了《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，鼓励大中型商业银行积极提供普惠金融服务和产品，并成立普惠金融事业部。

在这25年里，中国的小额信贷发生了巨大变化，由扶贫的涓涓细流发展成为蓬勃的服务普罗大众和小微实体经济的普惠金融大潮，其功能从农村扶贫工具发展成扶持城乡小微企业和“大众创业、万众创新”的金融手段，其业务内容从单一的小额贷款发展到包括存款、支付、汇兑、保险等综合性的小微金融服务，其从业机构由公益性小额信贷机构的一枝独秀发展到农民资金互助、农村合作金融机构、各类商业银行、政策性银行、小额贷款公司和互联网金融企业竞相参与的百花齐放，其技术手段从手工操作发展到互联网、大数据和人工智能等金融科技的应用，其理论与政策视野从小额信贷扶贫产品与机理发展到包含宏观法律政策环境、中观基础设施和中介服务、微观金融产品与服务机制的普惠金融体系。这些变化是新时代解决不平衡、不充分发展问题的有效路径，是全面建成小康社会和实现社会公平正义的必然要求。

成绩固然可喜，但小额信贷和普惠金融发展仍然面临诸多困难。例如，农村金融体系不够完善，小额信贷相关的定义模糊且不统一，小额信贷业务的统计调查工作有待完善，对小额信贷机构的金融属性和监管模式存在分歧，农村金融基础设施和生态环境有待提升，农村信用体系建设仍需加强，农民金融知识缺乏、风险意识淡薄，金融科技应用中“数字鸿沟”有待解决，等等。

为了小额信贷和普惠金融事业的健康发展，首先以可持续的思想指导小额信贷行业的发展，把握小额信贷的发展趋势的特点：一是小额信贷具有双重价值，即社会目标和金融目标，在理论和实践上防范片面强调补贴式或追求利润最大化的倾向，注意普惠金融中的“道”与“术”、逐利与弘义的平衡与统一，应不忘初心，牢记使命；二是小额信贷机构更加专业化；三是小额信贷已成为一个行业，而不仅仅是一种产品，已逐步形成具有一定竞争性的市场；四是只有商业化才能可持续发展。

其次，推动建立多层次、多类型的普惠金融机构体系。尤其需要重视带有社会企业性质的公益性或非营利性的金融组织和合作金融组织的发展。

第三，应将小额信贷纳入规范发展的轨道，尽快出台《非存款类放贷组织条例》，以业务实质而非组织形式进行统一监管，为公益性小额信贷组织、小额贷款公司、农民资金互助组织等不吸收公众存款且实质从事放贷业务的机构提供监管依据，实施严格的牌照管理，统一监管标准，实现监管全覆盖，防止监管套利。

第四，建立相对独立的普惠金融监管服务体系。加强统分结合的中央与地方双层金融监管体系建设，加快地方金融监管立法，加强地方金融监管部门机构编制、员工培训等方面的建设。

第五，建立多层次、梯次性、差异化的政策引导体系，要按照“大公平、小支持”，“规范、简便、高效、科学”的原则对当前政府对小微金融的各类支持政策进行梳理、简并和调整：一是慎重采用仅对大中企业的特殊优惠政策；二是收缩对象比较宽泛的“中小企业”和“涉农”融资支持政策；三是稳定小企业融资支持政策；四是重点支持向微企业、个体自营、农户等经济体提供融资服务的金融机构和业务；五是特别支持参与脱贫、减贫、扶弱金融的金融机构和业务。

第六，应用现代科技提升小额信贷服务水平，不断扩展金融服务覆盖面。

第七，小额信贷要更好地服务小微企业和乡村振兴。

第八，加强普惠金融技术产品和信用信息体系建设。

第九，加强普惠金融基础设施服务的社会化。首先，加快实施普惠金融双维统计制度，将基于实体经济划分的金融统计方法与基于金融自身业务划分的金融统计方法相结合。

第十，大力推进金融教育，提高公民金融素质，同时也要面向业界，更新知识、坚守良知。