土地经济与人力资源研究室  马翠萍

各位老师，下午好，今天我要汇报的题目是农村集体经济组织成员资格的认定理论与实践。这是我们2017年创新工程的阶段性成果，这个今天实践是以全国首批29个农村集体资产股份全能改革试点为例。我汇报主要包括四个方面：背景及问题的提出，理论基础与探讨，成员资格认定的地方实践，以及结论和我们的建议。

一、问题的提出。

截止到2015年底，农村集体经济组织帐面的资产已经达到了2.86万亿元，这么一大笔资金，这些钱归谁所有？分给谁？如何分是第二步，接着如何壮大和发展集体经济这是第三步，接下来会有第四步、第五步，最关键的一步就是分给谁，如果第一步走不下去，之后的第二、第三步都属于空谈，所以这也是我们问题研究的意义所在。

近年来，农村地区围绕土地补偿，发生的外嫁女、外来户以及入赘户纠纷案例非常多，这些案例的爆发，凸现出来我们一定要搞清楚这些资产到底归谁所有，到底谁有份分这部分资产。

其中江晓华2017年发表了一篇文章，整理了全国372份集体成员权益纠纷法例，最终他发现问题最终指向农村集体经济组织成员资格界定的问题。实际上，2013年中央一号文件就提出了，要探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。2015年经中共中央全面深化改革领导小组、国务院统计，在全国29个省市区内各选择一个县（市、区）作为试点，探索农村集体产权股份权能改革。十九大报告中，也明确提出了要深化农村集体产权制度改革，切实保障农民的产权权益，壮大集体经济。

二、理论基础及已有研究的探讨。

对于这个问题的研究，已有的研究主要从法学，还有社会学的角度开展研究，从经济学角度研究这个问题并不是特别多，我们梳理经济学理论，发现从产权理论和公共池塘资源理论可以很好的解释这个问题。产权理论其中有一条，是产权明晰的三大要素之一，也是最基础的，就是每份产权必须得有它明确的所有者。公共池塘资源主要是奥斯特罗姆提出来的，这个理论是说，农村集体资产属于典型的公共池塘资源属性，是一种人们共同使用整个资源系统，但分别享有资源单位。就是每个人都没有排他性，但是大家之间却有竞争性。公共池塘资源最基本的问题是谁可以占用资源的问题，由于考虑到资源的稀缺性，如果太多的人允许占用这个资源，必然导致资源单位提取的效率损失。

司法层面对成员资格认定达成了高度的共识性，一是国有立法的缺失，比如我国的大法《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》，都没有对农村集体成员资格进行界定，虽然《农村土地承包法》使用了“农村集体经济组织成员”这一概念，但没有对“农村集体经济组织成员”的资格做出具体规定。有一些地市高级法院出台了自己认定的行政法规和司法解释，当发生案例纠纷的时候，我们会发现地方法院通过自己的独立司法价值进行判断，所以全国层面大家会发现，这个外嫁女的案例，比如在海南是这样的判定结果，但是在黑龙江可能是另外一种结果，这是各地独立司法价值判断的结果，这样的判断依据、这样裁定的结果会削弱司法的权威性。

有关成员资格认定标准的争议。

目前对成员资格认定主要有三个标准：形式标准、事实标准、综合标准。

形式标准，以户籍所在地作为确定农村成员资格的标准。该标准可操作性，简单。这是因为户籍是可以追根溯源的。但是该标准也存在弊端，比如第六次过人口普查限制，我们离开户口等级地半年以上的人口增加了81%，在早期，特别是家庭联产承包责任制之前，这种标准没有问题的，大家都不流动。随着农民工的流动，这些问题就比较凸现了。郭继2014年基于全国12省36县的实地调查发现，户籍认定标准已与社会现实至今存在着一定程度的张力，从长远来看，这种户籍标准也不符合我国现有的政策导向。

事实标准。以存在生产生活事实，或在农村集体经济组织中履行了义务为判定依据。得到了大家的认同，才能获得成员资格。

综合标准，一般指“户籍+”标准，除了户籍之外还附加其他的多种因素。例如对集体所尽的义务、生产生活关系、生存保障因素，从而形成权重区别的“户籍+”认定标准。

三、成员资格认定的地方实践。

2015年，深改组选择了29个县市作为这样的试点，29个县市中东部有10个县市，中部是9个，西部有10个县市。来探讨和开展农村集体资产股权能改革的工作。我们梳理了29个省份，同时去年依托我们创新工程，也调研了很多中东西部，我们首先明确这样几个概念。

试点地区成员资格，一般分为资格取得、资格保留和资格的丧失三种情形，这是没有问题的。因为现在29个试点县全部都明确出台了农村集体成员资格界定的指导意见。在资格取得时包括三个途径：原始取得、政策取得、申请取得。原始取得，就是你出生，随你父亲、母亲，或者父母，只要有一方户籍在这里就可以的。政策取得，通过婚姻、收养、移民等等，通过这样的途径取得了成员资格。申请取得，由于医疗、教育等方面的原因，挂靠到集体经济组织，一般情况下通过我们村民代表进行这样开会的通过，比如2/3通过，你就没问题，就申请取得了。

资格保留，主要就是针对特殊人员，比如服刑人员和在读学生，还有在服役的军人，这些人往往在服刑期间、在校期间，户口是要迁出这个地方的，但是试点县区普遍都采用了资格保留的态度。

资格丧失，一旦满足某些的条件，成员资格随即丧失。

对29个试点地区成员资格认定指导意见的梳理，我们发现了这样几个特点。地方实践的一致性，对成员资格的取得，在首批29个地区，对原始取得，政策性取得和申请取得的成员资格规定高度一致，我们梳理了29份文件确实都是一样的，90%的契合。成员资格的保留，比如刚才说特定群体，在校学生，现役军人，在劳教、在服刑人员群体，对这些成员资格保留也是非常一致的。还有成员资格丧失，成员资格丧失对这四类情况是一致的，一个是成员死亡；二是你取得其他集体经济组织的成员资格；三是空挂户或者挂靠户也是不可以的；四是纳入城镇企业职工，居民社会保障体系的，无论户口是否迁出，自动丧失成员资格。这29个试点地区，在上述三个方面，是正确的一致性。此外，每个试点县都有额外规定的一条，对文件没有涉及的特殊群体及成员的资格认定，需要经过成员大会表决通过，其实也是对这个成员资格认定特殊群体留了一个开口的设置，很大程度增强了组织成员进行相互监督的积极性，又使监督成本降得很低，这也是自主治理能够成功的特征。

实践地区的差别化，主要是成员资格的丧失上。成员资格的丧失主要有两种情形：一是没有在本集体经济组织生产生活，二是户籍迁出。在一些试点地区，这两种情形只要满足一条就会取消其成员资格。其实还有其他情形，比如你没有尽义务等等情况。我们发现，所有的地方最重要的两个因素，就是生产生活关系和户籍迁出。对生产生活关系，我们发现这个要求有比较强的实施对象，针对性很强，一般只针对外来群体，对通过原始取得的成员一般不适用。通过政策性取得成员资格，一般限制成员必须存在生产生活关系实质，在福建试点、安徽试点、山西试点、江西试点都对外来户有这样的规定，但是他们进一步限定了，这些成员是不以本集体经济组织土地为基本生活保证来源的，方能够取消他的成员资格，这主要体现成员资格取得的特点。

户籍绑定程度。80%以上的地区都实施了户籍一旦迁出，成员资格就取消，这是没有什么疑问的。

此外，我们还研究了两类非常特别的群体，一个是农转非群体，另外一个是外嫁女群体，这也是我们将来研究的重点。

农转非群体，西部地区对农转非群体成员资格的取消，更关注的是该类群体的后续生活保障，相比之下，东部地区更看重这类群体是否在组织中有生产生活关系的实质。而外嫁女群体，29个试点中，很难总结出规律性的东西，因为他有可能遵照自己的生活习俗，有可能遵照自己的法律法规。

整体来看，试点地区，成员资格取得、保留，都涵盖了大部分的人口，标准中折射出的考量因素，例如户籍、生产生活关系、土地保障、履行义务等具有高度的趋同性。从两类特殊群体来看，西部地区对农转非群体，对生活保障因素赋予的权重高一点，而外嫁女群体很难达成共识。

所有的户籍迁出针对面更广，中部地区和西部地区相对更严格的户籍绑定制度，基本上是户籍迁出成员资格随即取消，但是中部地区的有部分试点地区会通过设置针对性的对象或居住的条件，加以控制。生产生活关系主要是针对外来户群体，但是中部试点地区基本都通过设置附加条件来限制。

政策建议：

第一，加快制定国家层面的相关条例，以保证成员资格的取得、保留、丧失有法可依。

第二，东部地区更应该实施严格的户籍迁出否决制，这样以避免赋予农村集体经济组织人口的畸形膨胀。西部地区从长远来看，应该采取非常谨慎的态度，特别是对成员资格取消，如果这个主体因为某种原因没有获得另外一个集体组织，或者其它生活来源不能保障下，我们不能轻易取消它的成员资格，应该充分考虑成员是否以土地作为基本生活来源，是否取得城镇职工的社会保障因素。建议西部成员资格丧失，我们实行的是“户籍+”的政策。

谢谢各位老师批评指正。