党中央、国务院高度重视健全农业社会化服务体系。习近平总书记指出，多数地区要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。党的十八大以来，中央先后出台的一系列政策文件，对发展农业生产托管提出了明确要求。近年来，各地认真贯彻落实中央决策部署，加快构建新型农业经营体系，大力培养各类专业化市场化服务组织，形成了一批直接服务农户和农业生产的有效模式，取得了良好的成效。

    充分认识健全农业社会化服务体系，大力发展农业生产托管的重要意义

    大国小农是我们的基本国情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。人均一亩三分地，户均不到十亩田是我们农业发展需要长期面对的现实。实践表明，加强面向小农户的社会化服务，大力推广农业生产托管具有旺盛的生命力和广阔前景，对探索实现中国特色农业现代化具有深远意义。

    有利于破解“谁来种地、怎么种地”难题。随着城镇化深入推进，农村青壮年劳动力不断转移，农村老龄化、兼业化问题日益突出。“谁来种地，怎么种好地”，是急需破解的问题。习近平总书记指出，“要以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系”。发展农业生产托管，在不流转土地经营权的情况下，将耕、种、防、收等部分或全部作业环节委托给社会化服务组织，让专业的人干专业的事，这种方式在坚持农村土地集体所有和家庭承包经营基础性地位，保持土地承包关系稳定的前提下，有效解决了地怎么种的难题，让农民从繁重的劳动中解脱出来，安心外出务工经商或就地转移从事二三产业。农业生产托管是广大农民在实践中创造的新型农业经营形式，这种经营形式丰富了农业统一经营的内涵，提升了农业经营效率，对完善农村基本经营制度具有重要意义。

    有利于促进农业节本增效。降低成本、提高效益，是稳定农业生产的核心。大量实践表明，开展农业生产托管服务，通过服务组织集中采购、集成技术、标准作业、统一服务、订单收购等，能充分发挥农业机械装备的作业能力和分工分业专业化服务的效率，有效降低农业物化成本和生产作业成本。据对19个省份共875个托管案例的定量分析显示，农户采取全程托管，算上人工成本，小麦每亩节本增效356.05元，玉米每亩节本增效388.84元。今年新冠肺炎疫情期间，湖南、江西等省重点支持早稻工厂化育秧、机插秧等环节，每亩实现增产15%左右。山西万荣县托管麦田化学除草、病虫害统防统治环节，亩均减少农药用量20%~30%。陕西礼泉县苹果园托管后，生产效率提高50%~60%，产值增加10%以上，亩均增收2000余元。重庆梁平区接受托管服务的梁平柚亩均增产400公斤。发展生产托管还有助于破解当前土地流转中“地租侵蚀利润”的难题，避免农地“非粮化”“非农化”，对保障国家粮食安全和重要农产品有效供给具有重要作用。

    有利于引领小农户进入现代农业发展轨道。目前，我国有承包耕地农户数2.07亿户，通过土地流转经营30亩以上的农户仅占全国农户总数的5%。经营自家承包耕地的小农户占大多数这个情况，在相当长时期内难以根本改变。这就需要发展农业社会化服务，通过服务组织提供专业化、规模化服务，形成既不流转土地经营权，又能发展规模经营，让小农户成为适度规模经营的积极参与者和真正受益者。通过生产托管，可以将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，切实解决小农经营方式生产效率低下等问题，有利于改善农业资源要素投入结构和质量，推进农业标准化生产、集约化经营，促进农业高质量发展。同时，通过拓展服务领域，从耕、种、管、收环节向烘、储、加、销、贷等方面延伸，向农业全过程全链条覆盖，有效增强了小农户融入现代农业产业链和价值链的能力。

    农业生产托管工作取得积极进展

    近两年来，各地各部门不断加强工作指导，完善政策措施，强化项目推动，加强典型引领，推动农业生产托管蓬勃发展，取得明显成效。

    系统谋划和全面部署农业生产托管工作。深入研究发展规律，明晰发展思路，加强顶层设计，强化部署安排，农业农村部、发展改革委、财政部联合印发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，提出把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式。农业农村部办公厅印发了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》，对农业生产托管工作进行了全面部署。去年9月，在山东齐河召开全国农业社会化服务工作现场推进会，对生产托管进行了部署。各地认真贯彻落实会议精神，将生产托管工作纳入重要议事日程，河北、山东、陕西等9个省份召开全省推进会或现场会；山西、黑龙江、安徽等多个省的领导都对农业生产托管工作作出批示，推动力度进一步增强。同时，紧紧围绕服务规范化这个中心，大力加强服务标准建设、服务价格指导、服务组织监测和服务合同监管等制度建设。进一步完善了生产托管统计监测制度，为科学决策提供参考。各地积极推广使用示范合同文本，山西在全国率先颁布《农业生产托管服务规范》地方标准，山东、黑龙江出台了地方服务标准，湖北推广服务组织建设“六有标准”，推动了服务规范化建设。

    探索出一批可复制能推广的农业生产托管模式。为强化典型引领，去年，我们在总结地方好经验、好做法、好模式的基础上，推出首批20个全国农业社会化服务典型案例，涵盖企业、合作社、集体经济组织等多种服务主体，贯穿产前、产中、产后各环节服务，包括半托管、全托管等多种形式，覆盖大宗农作物和经济作物等多个产业领域。这些模式各有特色，各具优势，在不同地区、不同产业、不同环节都有各自的适应性和发展空间，对推动全国面上的生产托管工作起到了很好的示范带动作用。一年来，又涌现了一大批成功的探索创新，有的已发展为成熟的模式。如山西长治市屯留区创新探索的“政府搭台，协会引领，金融助力，保险护航，服务主体唱戏，群众参与”的全方位生产托管服务模式；河北根据不同地区农户和农业生产需求，推广多环节托管、全产业链托管、土地股份合作分红等模式；黑龙江在全省推广“生产托管+金融保险+粮食银行”的“兰西模式”；安徽在产粮大县推广“服务组织+村集体经济组织+小农户”的整村托管模式；山东充分利用现代化信息手段，集成线上线下生产要素，推出“无接触”“一站式”托管模式；湖南、陕西、甘肃等地充分发挥龙头企业或服务公司优势，发展“公司+合作社+村级组织+小农户”的全产业链托管服务模式；供销合作社系统的1万多家社有企业开展农业社会化服务，为生产托管提供农资、装备、技术、人才、渠道等服务支撑。这些模式都展现出良好的适应性和生命力。

    培育多元化专业化的社会化服务主体。按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加大培育力度，农业服务型企业、服务专业户、农民专业合作社、农村集体经济组织等各类社会化服务组织竞相发展。截至2019年底，全国农业社会化服务组织总量达到89.3万个，其中农业生产托管组织超过44万个。从实践看，各类社会化服务主体各有所长，优势互补。农业服务专业户数量最多，占全国服务主体总量的1/2，虽然单体服务规模不大，但最贴近农民，主要为周边小农户服务；服务型农民合作社服务规模最大，带动小农户数量最多，达到5000多万户；村集体经济组织主要是组织小农户接受服务，发挥桥梁和纽带作用；服务型企业数量少但服务带动能力最强，单个企业平均服务对象达530个（户），且服务专业化、集约化和标准化程度较高，呈现强劲的发展势头。今年突如其来的新冠肺炎疫情，为春耕生产带来了严峻挑战，一大批生产托管服务组织化危为机、主动作为，为农民提供“保姆式”生产托管服务，减少了农民集中下地的风险，保障了春耕顺利开展。

    开展农业生产托管创新和试点示范。各地在推动生产托管工作中不断探索创新，加强示范引领，推进托管服务的市场化、规范化和品牌化。比如，山西长治市屯留区成立了全国首个县级农业生产托管中心，今年还成立了地方的农业生产托管服务协会。河北认定了100家省级示范托管服务组织，并将其制度化，实行动态管理，评选出20个最优托管服务品牌，发挥标杆旗帜的引领作用，省级财政每年安排专项资金3500万元，支持开展托管服务示范县创建。安徽开展服务主体名录库建设试点，举办专题培训班，加快服务组织名录建设，截至9月初，已通过名录库认证的服务主体达到近2000个。山东遴选23个县开展社会化服务规范化创新试点，在64个县建立县域服务组织名录库，迅速聚集当地优秀服务组织，规范了区域服务市场。这些探索和创新值得借鉴和推广。同时，针对农业社会化服务供需对接不畅、服务资源缺乏有效整合、信息化程度不高等问题，去年年底组织开发了全国农业社会化服务平台，今年在山西、安徽、山东开展整省试点，其他省份在项目县开展整县试点。

    经过各地各部门的共同努力，农业生产托管加速发展。截至2019年底，全国生产托管服务面积超过15亿亩次，其中服务粮食作物面积达8.6亿亩次。服务带动小农户超6000万户，占全国农业经营户的30%。从各省生产托管发展情况看，河北、山西、安徽、山东、河南的托管面积均超1亿亩次以上；内蒙、吉林、江苏、湖北、湖南等省托管面积分别达5000万亩次以上。发展农业生产托管服务，完善了农业社会化服务体系，增强了农业发展活力，成为深化农村改革的重要成果和突出亮点。

    大力推动农业生产托管高质量发展

    随着我国现代农业加快发展，对生产托管的需求越来越旺盛。同时，通过这些年的积累，发展生产托管所需要的技术条件、装备设施、服务主体等，都已经具备了一定规模和基础，农业生产托管已经到了一个重要的加快发展机遇期。但目前，农业生产托管还面临着服务主体能力不强、服务领域不宽、政策支持力度不够、行业管理有待加强等问题。下一步，要进一步提高认识，落实中央部署，把握发展规律，加大支持力度，强化工作指导，推动农业生产托管高质量发展。

    因地制宜，积极引导发展多种托管模式。各地在实践中探索出不少好的模式和典型，这些模式的核心就是通过菜单式服务（单环节、多环节托管）或保姆式服务（全程托管）等紧扣生产、贴近农民、切合实际的方式，为农民提供多元化多层次社会化服务。我国地域广阔，不同地区的地理条件不同、农作物种植结构不同、经济发展水平不同，农民对生产托管的认知程度也不同，各地推进农业生产托管要因地制宜，不强求一种模式，不搞一刀切。要以农民需求为导向，对于农户家庭经营意愿较强的地区，可以从推广单环节、多环节托管入手，逐步转变和培养农户的生产经营方式；对于农业劳动力转移程度较高的地区，可以重点推广关键环节综合托管、全程托管等模式。从单环节、多环节托管到全程托管有一个过程，必须循序渐进，尊重农民意愿，先从农民不愿意干、干不了或干起来不划算的环节入手，实现农业生产托管服务和农户多元化需求的无缝对接。

    因势利导，大力推动多元主体共同发展。当前，各类服务组织协同发展，符合我国农业现阶段发展需要。要培育多元主体，充分发挥其特长，特别是培育一批具有一定影响力，并在市场上发挥重要作用的农业社会化服务主体，树立行业标杆和服务典型，发挥示范效应。要探索建立区域性农业社会化综合服务中心，鼓励各类服务主体加强联合合作。同时，引导各类服务主体积极与高等学校、职业院校、科研院所开展科研和人才合作，发展服务联合体、服务联盟等，推动服务链条横向拓展、纵向延伸，打造覆盖全产业链的服务组织体系，建立更加紧密的利益联结和分享机制，凝聚发展的合力。

    循序渐进，不断拓展服务领域。随着农业生产区域布局的形成，无论是粮棉油糖等大宗农产品，还是果菜茶等经济作物，都形成了相对集中的优势产区。在抓好大宗农产品生产托管的同时，也要充分认识到在经济作物的主产区，也有很多共性的服务需求。比如陕西开展苹果、猕猴桃等果园托管服务，对降低生产成本、提高种植效益、增加农民收入、助力脱贫攻坚具有重要作用。要结合产业结构调整，鼓励服务主体拓展服务领域，推动生产托管服务逐步从粮棉油糖等大宗作物向果菜茶等经济作物拓展，从种植业向养殖业等领域推进；由产中向产前、产后环节延伸，提高农产品烘干、保鲜、仓储、冷链等环节的社会化服务水平，逐步提高生产托管在相关产业领域和关键环节的覆盖面。

    完善制度，着力加强行业规范化管理。加强行业管理，推动规范发展是保护服务供需双方，特别是小农户利益的重要举措，是促进农业生产托管高质量发展的必然要求，也是政府管理部门的重要职责所在。虽然目前各地在规范化建设方面已经做了一些工作，但离高质量发展要求还有一定差距。要进一步加强行业管理，完善服务标准体系，鼓励有关部门、单位和服务组织、行业协会等研究制定符合当地实际的服务标准和服务规范。加快建立县级社会化服务组织名录库，加强服务组织动态监测。要加强托管服务价格指导，坚持市场定价原则，防止价格欺诈和垄断。推广使用示范合同文本，规范服务行为，确保服务质量，保障农户权益。要培育一批行业组织，发挥其联系政府、服务会员、促进行业自律的功能。同时，要充分利用互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代技术手段，提高行业管理的信息化水平。

    探索创新，持续强化示范引领。要及时总结提炼发展生产托管过程中形成的好经验、好做法、好模式，引领和带动全国面上的生产托管工作。在国家层面，适时开展农业社会化服务创新试点，选取一些积极性高、发展条件较好、工作机制完善的县（市、区）和服务组织开展创新试点，具备条件的，可以在更大范围内开展试点，力争打造一批农业社会化服务创新示范基地，培育一批农业社会化服务创新示范主体。要继续总结典型模式，发布典型案例，强化典型宣传，利用现场交流会、案例分析会、工作推进会等方式加强经验交流。组织开展多层次、多形式的培训，提升行业管理人员、广大服务组织和从业人员能力水平。充分利用多种传播途径开展多种形式的宣传活动。

    规范运行，严格加强项目管理。2017年，中央在农业生产发展资金这个大专项中设立农业生产社会化服务项目，重点支持生产托管，实行“大专项+任务清单”管理方式，属非约束性项目。项目实施的前两年，全国只有不到1/3的省（区、市）实施了生产托管项目。机构改革后，我们加强工作指导，加大推进力度，各地重视程度显著提高，2019年项目实施省份增长到18个，2020年达到29个。今年在中央财政支出普遍大幅压减的情况下，生产托管项目资金从40亿增加到45亿，充分说明财政部门对这项工作的重视。但也有些地方还没有认识到这个项目的重要性，一些省没有用好用足项目资金，部分省项目资金被整合。有些地方项目监管和执行也不到位。要进一步加强项目管理，一要充分认识项目的重要意义。这个项目的重点在于其示范引领作用，就要通过国家的资金引导和项目带动，让各级政府看到生产托管的效果和作用，让农民获得生产托管带来的增收效果，让服务组织认识到行业的广阔前景和巨大商机，在全国培育农业社会化服务市场，在全社会营造发展生产托管的浓厚氛围。二要明确项目定位。设立这个项目，主要用于弥补市场机制不足的问题。从以往的情况看，各类服务组织开展托管服务积极性较高的主要是规模经营主体、成熟的作业环节、土地集中连片的地区，而对小农户、薄弱环节、群众认知度不高的环节，服务主体的积极性不高，这就需要政府通过经济手段去调节。所以，这个项目主要支持面向小农户的生产托管服务，重点支持初始投入大、作业成本高、短期效益不明显、群众积极性不高的关键薄弱环节，以此加快培育托管服务市场，不断提高生产托管对小农户的覆盖面。三是严格项目执行。项目受益对象要进一步聚焦小农户，小农户受益资金或服务面积不低于60%；补贴环节进一步聚焦粮棉油糖等大宗农产品薄弱环节，同时，鼓励探索区域特色农林产品的支持方式。要建立对服务主体的激励和约束机制，通过竞争性筛选的方法，优选服务主体。对于服务能力强、服务质量优、运营管理规范的服务主体，给予重点支持。对弄虚作假、质量不达标、农民投诉多的服务主体，要列入黑名单，一定时间内取消其承担项目任务的资格。各地要加强项目监管，组织监测评估，确保托管项目严格规范实施，取得最好的效果。

    创新机制，加大政策扶持力度。各地要加强调查研究，积极探索财政、金融、保险、用地等方面的支持方式。关于财政资金支持方面，一要用好项目。目前，部分地区还没有用好用足农业生产社会化服务项目，下达给一些省区的资金，被整合了不少，国家农林水审计也指出了这个问题，需要我们加强工作，实施好项目，争取保证应有的规模。二要整合存量。通过中央和地方财政支持，农业服务主体、技术装备都已经发展到一定的规模。这几年，一些地方政府扶持政策的重点，已经逐步从原来的补主体、补装备、补技术，向补服务转变，通过服务充分整合利用现有的资源，取得了良好成效，各地可以借鉴。比如，河北今年整合了1.1亿资金用于生产托管项目。三要争取增量。鼓励各级政府增加生产托管项目资金，特别是项目实施县，首先要保证必要的工作经费。关于金融保险支持方面，鼓励推出以支持农业生产托管服务为导向的金融保险产品，强化政银保合作，探索政府部门与银行、保险等机构共同推进托管服务的有效方法。关于用地支持方面，今年中央一号文件对破解乡村发展用地难题做了专门部署，特别是明确保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装等辅助设施用地纳入农用地管理，这些用地都与农业社会化服务息息相关，各地要加强政策落实，切实保障服务组织的用地需求。

作者系中央农办副主任，农业农村部党组副书记、副部长

来源：《农村工作通讯》2020年第21期