健全生态环境治理体系的理论分析与实践路径

——基于系统观念的视角

作者介绍：

于法稳，中国社会科学院农村发展研究所、生态环境经济研究中心研究员，中国社会科学院大学应用经济学院教授。

孙韩小雪，中国社会科学院大学应用经济学院博士生。

吴青林，中国社会科学院大学应用经济学院博士生。

原文刊发：《中国农村经济》2025年第8期（点击可查看当期目次和摘要）

摘要：生态环境治理体系是国家治理体系在生态环境领域的体现。在推进城乡融合发展、乡村全面振兴的时代背景下，加强农村生态环境治理是健全生态环境治理体系、推进国家治理能力现代化的重要环节，为农村生态环境保护、农业生产环境改善、农村人居环境整治提供了有效保障。从理论层面上讲，农村生态环境治理的多目标性和复杂性，决定了治理体系在农村生态环境治理问题上有效运行的关键是实现“两适配一协调一统筹”，即多元治理主体与治理领域之间、复杂治理制度与作用对象之间的适配，各治理主体行动的协调以及生态环境治理中的城乡统筹。从实践层面上讲，党的十八大以来，生态环境治理体系建设取得了明显成效，政策体系不断完善、生态环境管理制度体系不断健全、生态环境治理行动持续推进、资源保护利用制度更加严格。但是，在健全生态环境治理体系、加强农村生态环境治理建设中，依然存在治理主体缺位、治理制度多样性不足、协调机制不健全、城乡统筹力度不够等一系列问题。为此，应充分考虑生态保护与资源利用任务的复杂性、生态环境污染防治任务的艰巨性、生态环境系统恢复任务的长期性，进一步完善生态环境治理体系的结构、健全多元主体参与治理的机制体系、强化治理制度体系的完整性与适配性、提高治理体系的协调性、增强治理体系的城乡统筹力度。

关键词：农村生态环境治理  生态环境治理体系  系统观念  城乡融合发展

中图分类号：F323.22；X321

一、研究背景与选题价值

党的二十大报告中指出：“大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”2018年颁布的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》对农业绿色发展、改善农村人居环境、加强乡村生态保护与修复等方面提出了具体的规划与要求。党的二十届三中全会指出了健全生态环境治理体系的任务。2025年中央“一号文件”强调要加强农村生态环境治理。生态环境治理体系是国家治理体系的重要内容，在推进乡村全面振兴的时代背景下，加强农村生态环境治理是健全生态环境治理体系、推进国家治理能力现代化的重要环节。

为统筹城乡发展、推进乡村振兴与农业农村现代化，党的十九大作出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的部署。党的二十届三中全会也指出，应完善城乡融合发展体制机制，并在进一步全面深化改革的原则中强调，坚持系统观念。在健全生态环境治理体系方面强调城乡融合，意味着要破除城乡生态二元体制下“资源进城、垃圾下乡”等不合理现象，推动农村生态环境治理，促进城乡生态环境治理一体化。与此同时，健全生态环境治理体系，也是习近平“系统观念”的直接体现。农村生态环境治理仍面临治理主体功能弱化、机制运行不畅、资源配置失衡、能力建设滞后等突出问题，严重制约城乡生态环境融合发展。为此，健全生态环境治理体系，强化农村生态环境治理，是推动城乡融合、实现“人与自然和谐共生的现代化”的重要措施，同时也对全面深入推进生态文明建设、美丽中国建设具有重要作用。本文基于系统观念的视角，立足城乡生态环境治理一体化原则，针对当前农村生态环境治理实践中的突出问题，系统探讨健全生态环境治理体系的理论框架与实践路径，对提升农村生态环境治理效能具有重要的理论价值和实践意义。

二、主要内容和边际贡献

(一) 主要内容

系统观念是具有基础性的思想和工作方法，是坚持全面、联系、发展与整体的视角和理论，强调通过考察系统各部分之间的相互关系、反馈回路来理解系统，而非孤立地研究单个组成部分。从健全生态环境治理体系的理论基础看，本文尝试分析并解答农村生态环境系统所具备的特征属性、农村生态环境治理的目标体系、生态环境治理体系可持续运行的必要条件、实现生态环境治理体系协调与统筹的关键等问题，充分论述健全生态环境治理体系在强化农村生态环境治理问题上应具有的环环相扣、彼此关联的系统性，揭示系统观念对健全生态环境治理体系提出的全局角度谋划、目标协同治理、城乡统筹兼治、多元主体共治、机制动态发展、整体观念推进等各项要求。从健全生态环境治理体系的现实推进看，本文剖析健全生态环境治理体系既有的实践表现、存在的现实问题、面临的客观形势，并在此基础上提出强化农村生态环境治理效能进而健全生态环境治理体系的推进策略，在整体把握系统中多要素、各层级辩证关联的前提下全面回答“系统观念视角下健全生态环境治理体系”怎样落地生根的问题。

(二) 边际贡献

第一，研究视角的创新。本文基于系统观念的视角，探讨健全生态环境治理体系的理论逻辑，从城乡统筹、区域统筹理念出发，将理论与实践相结合，系统分析健全生态环境治理体系的理论基础，梳理农村生态环境治理的实践进展，并剖析实践中存在的问题。

第二，理论分析框架的创新。本文结合中国农村生产生活实际与生态环境特征，构建适应中国农村生态环境治理具体形势的“两适配一协调一统筹”理论分析框架。“两适配一协调一统筹”理论分析框架充分考虑了层级间的递进传导与动态反馈，为构建完整且富有韧性的生态环境治理体系提供理论支撑。根据理论分析框架，结合健全生态环境治理体系面临的具体形势，本文提出相应对策建议，为健全生态环境治理体系、强化农村生态环境治理提供靶向。

三、主要结论和政策建议

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。健全生态环境治理体系，是实现人与自然和谐共生的现代化的重要保障。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对健全生态环境治理体系提出了明确要求。因此，在新发展阶段，深化对完善生态环境治理体系紧迫性的认识、构建生态环境治理体系理论分析框架、提出健全生态环境治理体系的实践路径，对推进人与自然和谐共生的现代化建设、加快美丽中国建设进程具有重大战略意义。

在长期实践中，中国在健全生态环境治理体系方面取得了长足进展。一方面，政策体系不断完善、生态环境管理制度体系不断健全、生态环境治理行动持续推进、资源保护利用制度更加严格。另一方面，在农村生态环境保护、农业生产环境改善、农村人居环境整治这三大农村生态环境治理的具体领域均取得了明显的治理成效。然而，在健全生态环境治理体系、强化农村生态环境治理的进程中，仍存在以下亟待解决的问题：一是治理主体缺位，二是治理制度多样性不足，三是协调机制不健全，四是城乡统筹力度不够。因此，需要充分考虑生态保护与资源利用任务的复杂性、生态环境污染防治任务的艰巨性、生态环境系统恢复任务的长期性，进一步完善生态环境治理体系的结构、健全多元主体参与生态环境治理的机制体系、强化生态环境治理制度体系的完整性与适配性、提高生态环境治理体系的协调性、增强生态环境治理体系的城乡统筹力度。

四、研究、写作、投稿、修改过程和心得体会

本文于2024年10月完成初稿，在团队内部进行了多次研讨与修改后投稿至《中国农村经济》，其间历经多次审核，获得了极具启发性和建设性的评审意见。我们认真研讨了《中国农村经济》编辑部、评审专家提出的宝贵修改建议，对文章的优化方向和空间有了更清晰的认知，确定了如何基于系统观念视角，突出“健全生态环境治理体系”在农村领域的破题。经过多次的修改、打磨，我们将解决该问题的核心宗旨定位在文章既要体现“健全生态环境治理体系”遵循城乡一体化的原则，又要在该体系下论述“加强农村生态环境治理”“实现农村生态环境善治”的议题。最终，这篇契合“研究阐释党的二十届三中全会精神”专栏及农村特色的文章呈现于此。

好文章不是写出来，而是改出来的。在与《中国农村经济》编辑部的一轮轮交流、一次次回复中，我们所收获的有关论文研究创新的凸显、行文规范的把握等，是今后研究学习和工作过程中都将长期受益的“宝典”。