文丨胡凌啸1  顾庆康2  

1 中国社会科学院农村发展研究所

2 南京财经大学金融学院

原文载丨《重庆社会科学》2025年第10期

 

 

 

摘要：

 

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。“十四五”时期，我国城乡要素配置效率和效益均得到提升，以人为本的新型城镇化加快城乡空间布局优化，乡村全面振兴深入推进使城乡差距进一步缩小，城乡融合发展取得实效。但我国城乡二元结构尚未根本改变，推进城乡融合发展仍然面临诸多挑战，突出表现在推进城乡居民收入差距进一步缩小的动能减弱，补齐农村基础设施和基本公共服务短板的压力增大，城乡要素双向流动的非均衡偏向依然明显，推进县域内城乡融合发展的支撑体系亟待完善。因此，“十五五”时期要做好“四个坚持、四个统筹”：坚持共享发展，统筹好农民增收与缩小城乡收入差距；坚持以人为本，统筹好人口结构变化与公共资源供给；坚持深化改革，统筹好要素盘活增效与农民权益保护；坚持因地制宜，统筹好不同县域内城乡共同繁荣发展。政策层面，建议实施农民收入提升五年行动、建立覆盖常住人口的公共资源分层分类配置机制、构建优质要素规范有序向乡村流动的长效机制、分类开展县域内城乡融合发展国家试点工作。

关键词：

 

“十五五”；城乡融合发展；县域；农民收入

城乡融合发展是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等多方面的内容，其本质是通过城乡开放和融合，推动形成城乡居民权利平等、城乡要素流动自由、城乡公共资源配置均衡、城乡基本公共服务均等、城乡居民生活质量等值的共建共享共荣的城乡生命共同体。中国式现代化以人口规模巨大、共同富裕等为核心特征，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确将“基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”作为2035年的远景目标。2025年是“十四五”收官之年，即将迎来的“十五五”时期是实现2035远景目标前极为重要的五年，“十五五”时期推进城乡融合发展的速度和质量直接关系到2035年远景目标能否顺利实现。“十四五”时期，我国持续建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，并提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”“率先在县域内破除城乡二元结构”的战略举措，城乡二元分割的局面得到明显改善，县域内城乡融合发展取得了突出成效。但也要看到，当前城乡融合发展体制机制仍不完善，实践中还有诸多问题未有效解决，城乡公民权利平等化、城乡要素流动自由化、城乡公共资源配置均衡化、城乡基本公共服务均等化、城乡居民生活质量等值化的城乡生命共同体没有完全形成。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》对“完善城乡融合发展体制机制”进一步做出了重大改革部署，为“十五五”时期推进城乡融合发展指明了方向。为更好地谋划“十五五”时期的城乡融合发展工作，有必要对“十四五”时期取得的进展进行总结，对“十五五”时期面临的挑战进行分析，从而提炼“十五五”时期推进城乡融合发展的思路和政策。

 

一

“十四五”时期推进城乡融合发展的成效

“十四五”以来，我国新型城镇化和乡村全面振兴统筹推进，城乡融合发展的体制机制和政策体系基本确立，城乡要素流动更加顺畅，新型城镇化建设质量不断提升，城乡发展差距和居民生活水平差距持续缩小，为“十五五”实现良好开局奠定了坚实基础。

 

（一）城乡要素配置实现效率效益双提升

 

促进城乡要素自由流动和平等交换，在城乡间形成劳动力、土地、资金、技术、数据要素汇聚的良性循环，是推进城乡融合发展最重要的基础。“十四五”以来，党中央和国务院统筹谋划促进要素自主有序流动的改革方案，充分考虑了城乡间的要素配置问题。党的二十大明确提出，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。党的二十届三中全会进一步强调，“促进城乡要素平等交换、双向流动”。2022年，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发，尤为强调健全城乡统一的土地和劳动力市场。随着要素市场制度体系的完善，我国城乡要素双向流动和平等交换的机制逐步健全，城乡间要素配置实现效率效益双提升。

 

一是城乡要素配置效率提升。一方面，要素入乡规模扩大。2024年末，全国返乡入乡创业人员近1300万人，人社部门支持以农民工为主要对象的创业园区和返乡创业基地达到2200多家，较2020年末增加近290万人，“乡创客”“新农人”带动更多技术、资金等要素流向农业和农村。2021—2024年，全国一般公共预算支出中农林水支出累计95648亿元，年均增长6.89%。2024年全国涉农贷款余额和普惠型涉农贷款余额分别较2020年增长31.86%和90.48%，普惠型涉农贷款余额占贷款总额比重较2020年提升1.17个百分点（图1）。同时，2024年新发放的普惠型涉农贷款平均利率较5年前下降2.49个百分点。可见，“十四五”时期，我国农村地区对于外部金融资源的可获性持续增加，资金使用成本显著降低，农村金融的包容性和普惠性不断提升，有助于为劳动力、技术和其他生产要素在城乡之间双向流动开辟渠道。另一方面，在乡要素得到激活。2022年底，自然资源部启动新一轮（2022年底—2024年底）深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，在保留原来33个试点县（市、区）的基础上，拓展到全国近400个县（市、区、镇）。截至2024年4月，试点合计完成农村集体经营性建设用地入市719宗，累计带动产业投资规模达1441.57亿元。此外，高素质农民人才队伍明显扩大，截至2024年7月，我国已累计培育900多万名高素质农民，较“十三五”末期增加超过400万名。

 

二是城乡要素配置效益提升。城乡要素配置效率的提升带动了我国乡村经济发展效益提高。其一，农业生产方式更加智慧。数字赋能、科技赋能、人才赋能持续拓展人工智能在农业中的应用场景，农业生产智慧化水平不断提升。“十四五”以来，全国超过1000个“无人农场”投入运营，实现了从播种到收割的全流程自动化；全国安装北斗终端的农机约200万台，植保无人机年作业面积超过4.1亿亩。上述新质生产工具的使用，改变了农业部门的技术基础和组织模式，赋予农业生产系统以稳定性、规律性、精准性，进而推动农业生产力的能级发生裂变式提升。其二，乡村经济发展更具活力。乡村经济融合发展态势明显，认养农业、乡村旅游、农业直播等新产业新业态蓬勃发展。2023年9月至2024年9月，抖音电商全年挂车售卖农产品的短视频数量为1157亿条，直播间农特产商品讲解总时长达3825万小时。新产业新业态的蓬勃发展有效释放了农村地区消费潜力。数据显示，2024年前三季度，全国乡村旅游接待人数为22.48亿人次，接待总收入为1.32万亿元，同比增加9.8%；2024年我国农产品网络零售额6832亿元，较2020年增长64.27%。以三产融合发展为路径，实现“延一接二连三”，有助于突破高耗能、低效率的传统农业发展模式，促进农产品向高品质、高附加值的方向转型，进而推进农业产业的现代化转型。

 

（二）以人为本的新型城镇化加快城乡空间布局优化

 

新型城镇化是形塑城乡空间布局的重要力量。“十四五”以来，党中央和国务院深入推进以人为本的新型城镇化，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，逐步使未落户常住人口享有均等的城镇基本公共服务，加快农业转移人口市民化。2024年，国务院出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，提出实施新一轮农业转移人口市民化行动。与此同时，县城成为“十四五”时期重要的政策关注点。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用。在上述政策的集中作用下，新型城镇化推动城乡空间布局不断优化。

 

一是农业转移人口市民化成效显著。“十四五”以来，我国农业转移人口市民化有序推进，城乡人口流动形成新格局。一方面，城市落户门槛大幅降低，城区常住人口300万以下城市基本取消落户限制，大多数超大特大城市实行积分落户政策，重点考量社会保险缴纳年限和居住年限。“十四五”期间，“人地钱”挂钩政策深入实施，中央财政累计下达1550亿元农业转移人口市民化奖励资金，较“十三五”时期增加300亿元。常住人口城镇化率从2020年的63.89%提高至2024年的67%，城镇常住人口增至9.44亿人；全国户籍人口城镇化率从2020年的45.4%提升至2023年的48.3%（图2）；2023年户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距较2020年缩小0.63个百分点。另一方面，农业转移人口市民化质量显著提升。2023年，进城农民工人均居住面积24.0平方米，比2020年增加2.5平方米；3~5岁随迁儿童入园率、义务教育阶段随迁儿童在校率分别为90.9%和99.7%，较2020年提高4.8和0.3个百分点。同时，进城农民工对所在城市的归属感不断增强，47.3%认为自己是所居住城市的“本地人”，38.2%参加过社区活动，分别比2020年提高5.9和8.9个百分点（图2）。

 

二是县城的综合承载能力不断增强。“十四五”以来，我国县城综合承载能力不断加强，对农民就近城镇化和城乡要素跨界融合的支撑作用不断凸显。截至2024年底，全国1869个县贡献了全国38.35%的GDP、90%的粮食生产任务、48%以上的规模以上工业企业数量；全国共有61个县域GDP规模超过千亿元。“十四五”时期，我国县城市政设施短板加快补齐，老旧小区改造稳步实施，燃气管道等老化更新改造和市政管网建设加快推进，基本实现充电站“县县全覆盖”，实现“县县通5G”。紧密型县域医共体已在全国2188个县推进，到2025年底，90%以上的县域医共体将达到紧密型标准，乡、村两级医疗机构和人员“空白点”基本消除，优质医疗资源逐步向乡村下沉。县域商业基础设施加快升级，2023年1月至2025年3月，全国建设改造县城综合商贸服务中心2628个、乡镇商贸中心13391个、村级便民商店13.8万个。

 

 

（三）乡村全面振兴深入推进使城乡差距进一步缩小

 

推进乡村全面振兴是解决城乡发展不平衡不充分问题的关键。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）正式施行。作为我国“三农”领域的一部基础性、综合性法律，《乡村振兴促进法》对于促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴以及推进城乡融合发展具有里程碑意义。2024年，党的二十届三中全会提出要将乡村全面振兴和新型工业化、新型城镇化统筹推进，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣发展。2025年，中共中央、国务院在第一轮乡村振兴战略规划顺利完成基础上发布第二轮规划，《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》在优化城乡发展格局、加快现代农业建设、推动乡村产业高质量发展、建设宜居宜业和美乡村、增进农民福祉等方面明确了乡村全面振兴未来四年的重点任务，到2027年，乡村全面振兴取得实质性进展，农业农村现代化迈上新台阶，农村基础设施更加完备，城乡基本公共服务均等化水平不断提升，农民生活更加美好、收入水平持续提高。“十四五”时期，中央“一号文件”继续聚焦推进乡村全面振兴。

 

随着乡村振兴战略全面推进，农业农村现代化取得显著进展，工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系正在加快形成，城乡发展差距持续缩小。其一，基础设施方面，水电路管网等农村基础设施提档升级。如行政村通宽带全面实现，2024年我国农村地区互联网普及率为67.4%，与城镇地区互联网普及率的差距较2020年缩小6个百分点；农村自来水普及率达94%，较2020年提高11个百分点；全国农村生活污水治理（管控）率达到45%以上，卫生厕所普及率达到75%左右，分别较2020年提高20个百分点和7个百分点。其二，基本公共服务方面，覆盖全民的社会保障体系不断完善，城乡统一的居民基本养老保险、基本医疗保险和大病保险制度不断健全。2023年，城乡居民人均养老金由2020年的2088元提升至2023年的2671元，与城镇职工人均养老金的比值由19.25缩小至16.81。其三，收入消费差距方面，全国农村居民人均可支配收入和消费稳步增长，城乡居民收入比和消费比持续缩小。2024年城乡居民收入比和消费比分别为2.34:1和1.79:1，较2020年2.56:1和1.97:1均有明显改善（图3）。截至2025年3月，乡村消费品零售额增速已经连续38个月高于城镇。可见，在城乡要素自由流动加速、城乡基本公共服务均等化水平提升等多项政策的组合效应下，城乡收入及消费差距不断缩小，城乡居民生活质量等值化程度持续提升。

 

二

“十五五”时期推进城乡融合发展的主要挑战

城乡融合发展在“十四五”时期取得的成效来之不易，但也必须认识到，我国城乡间发展不平衡不充分的矛盾依然突出，城乡二元结构尚未根本改变，“十五五”时期推进城乡融合发展仍然面临诸多挑战，任重道远。

 

（一）推进城乡居民收入差距进一步缩小的动能减弱

 

“十四五”时期，我国城乡居民收入比虽然持续缩小，但相较于比利时、英国、德国、荷兰小于1以及日本、韩国、美国小于1.5的水平仍有较大差距。同时，城乡收入的绝对差额进一步拉大，2024年达到31069元，较2020年增加4366元。城乡居民收入结构极不平衡，财产性收入比和工资性收入比分别高达9.41:1和3.36:1（图4）。

 

进一步缩小城乡收入差距是“十五五”时期推进城乡融合发展的重点，但从农民收入构成看，以往促进农村增收的作用机制有所减弱。一是就工资性收入而言，外出务工是农民增收致富的主要渠道，农民工月均收入从2019年的3962元增长到2024年的4961元，但年增速却从6.48%下降到3.79%，由于外部冲击影响加大、前期增长动能走弱等因素共同作用，我国经济增长速度放缓，叠加技术资本的替代效应，农民工资性收入增速可能会下降。二是就经营性收入而言，虽然农村改革和支农惠农富农政策持续释放的发展红利尚能支撑农民经营性收入保持增长，但“十四五”时期城乡居民的经营性收入占比基本徘徊在0.8左右。在种粮比较收益下降、农业产业链富农分配机制不完善、农产品结构调整趋紧、乡村产业竞争压力增大等因素共同作用下，农民经营性收入增长对缩小城乡收入差距的贡献难有较大提高。三是就财产性收入而言，虽然农村存在大量未被有效利用的资源资产，但囿于农村土地、房屋等重要资产缺少市场价值的衡量标准和实现渠道，政府对相关领域改革存有顾虑而尤为谨慎，想在短时期内提高农村居民财产性收入缺乏可行性。四是就转移性收入而言，低收入农户对各类政府补贴为主的转移性收入依赖性较强，但其增长受限于未来财政收入状况和政策方向，也存在诸多不确定性。

 

综合上述分析，本文参照现有研究中的方法，选取了农民工收入、第一产业增加值、二三产业增加值、第一产业就业人口占比、农村就业人口占比等宏观经济变量，采用2010—2024年的数据构建VAR时间序列模型。在动能不变和动能趋缓两种不同趋势假设下，对“十五五”时期我国城乡收入差距的走向进行简单预测（图5）。结果显示，其一，若各宏观变量的变动幅度保持2024年水平基本不变，则2025年城乡收入比能够下降到2.28，2030年能够下降到接近2.00。其二，若考虑推动城乡收入比下降的宏观经济和社会发展因素的边际效用逐渐减弱，那么我国城乡收入比到2030年预计只能下降到2.11，仍处于较高水平。据此，“十五五”时期有必要在制度层面加大破除城乡二元结构的改革力度，增强缩小城乡收入差距的动能，为在2035年实现“城乡居民生活水平差距显著缩小”的目标奠定坚实基础。

 

（二）补齐农村基础设施和基本公共服务短板的压力增大

 

“十四五”以来，我国扎实推进基础设施和基本公共服务向乡村延伸，但由于历史欠账多，农村基础设施和基本公共服务的短板依旧突出。城乡在养老、医疗、教育、低保等基本公共服务供给方面差距明显。2023年，城乡居民基本养老金平均水平提高到约223元/月，但城镇职工退休金平均约为3743元/月，仍相差16倍多；农村低保平均保障标准为621.3元/月，仅为城市低保平均保障标准的79.06%。此外，数据显示，城镇家庭每学年的普通全日制教育支出平均为14197元，而农村家庭为8205元，相差近6000元。同时，部分偏远乡村学校缺少音、体、美和微机等课程专任教师。在公共基础设施建设及其空间布局方面，城乡一体化程度、连通程度也有待提高，多数乡镇农村还缺乏污水处理、垃圾转运、物流配送等设施。2023年城市人均市政公用设施建设投入是村庄的10.79倍。

 

进入“十五五”时期，补齐农村基础设施和基本公共服务短板的压力可能会进一步增大。一是保持财政资金的投入力度面临挑战。实现城乡基本公共服务均等化需要强财力保障，然而，受国内需求不足、部分企业生产经营困难、群众就业增收压力、风险隐患等因素的影响，我国财政收入增速持续低于名义GDP增速，财政运行压力较大。2024年中央预算收入增长率为1.3%，小于2019年的3.8%。其中，2024年城乡社区支出占财政总支出的7.64%，较2019年的10.75%缩小3.11个百分点。农村基本公共服务体系建设的可持续性和质量提升将会受到挑战。例如，根据国务院发展研究中心测算，2020年每个进城农民工市民化所需的公共投入超过10万元，在城市财政运行承压的情况下，农业转移人口在教育、就业、住房等基本公共服务保障方面将面临压力。又如，农村基础设施重建轻管、建而未管的问题突出，很多设施管护责任需由村集体承担，但2022年全国近六成的村庄当年经营收益在10万元以下，若缺乏上级财政支持，这些村庄很难有效管护基础设施。二是县域人口流动与人员返乡入乡对农村公共服务设施建设布局提出更高要求。县域是公共服务设施投放的基本单元，由于发展差别客观存在，不同县域人口流动呈现明显分化态势。部分发达县域就业机会相对充裕，对人口具有相对较强的吸引力，人口保持平稳或有所增长；部分县域经济发展较为滞后、产业支撑能力较弱、人居环境品质有待提升，人口流失仍在持续。此外，随着外出就业人员返乡和城市居民下乡，“新村民”对农村地区的教育、医疗以及基础设施建设产生新的更高需求。“十五五”时期如何协调好人口流动与基本公共服务设施建设关系的问题亟待破解。

 

（三）城乡要素双向流动的非均衡偏向依然明显

 

城乡融合的关键在于国内市场上要素、产品、信息等充分流动，需要通过打破劳动力和土地市场的制度壁垒，减少市场摩擦，促进要素在城乡间的自由流动和融合。但囿于乡村产业基础薄弱，要素投入产出效益远不及城市，当前城乡要素双向流动依然表现为乡村要素的净流出。例如，村镇银行、农信社和农商行的县域存贷比普遍在65%~70%，大型银行和股份制银行甚至更低，明显低于城市地区，农村资金外流较严重，乡村振兴面临资金需求大和供给不足的难题；又如建设用地资源净流出现象普遍，乡村产业的建设用地指标缺口大。乡村振兴战略的实施离不开优质要素的创新配置，农村要素的净流出限制了乡村产业发展和公共服务设施建设，不利于改善农村地区长期面临的基础设施薄弱、产业结构单一、公共服务供给失衡等困境。

 

为促进多元要素有序自发流向乡村，“十四五”时期，党中央和国务院统筹制定促进劳动力、资金、土地等城乡要素自主有序配置的政策措施，并取得积极成效。但乡村优质生产要素的供需缺口尚未补足，实践中农村地区普遍缺乏优质要素支撑，难以适应加快发展农业新质生产力、实现农业农村现代化的现实要求。如多元农业经营主体素质普遍不高，基层农业队伍陷入“只出不进”“结构失衡”困境；农村金融产品和服务体系供给无法匹配农业产业现代化发展、生态保护、设施建设、创业创新等形成的金融需求等。

 

优质生产要素向乡村集聚的前提是有利可图，且要进得去、落得下、赚得到。当前优质生产要素流向乡村存在通道不畅或者成本高昂等问题，直接原因在于城乡产业融合层次不高，根本原因在于城乡要素合理有序流动的体制机制障碍尚未消除。就城乡产业融合而言，产业振兴是乡村振兴的重中之重，推动城乡融合发展的关键在城乡产业融合，打破就乡村产业谈乡村产业的局限，加强城乡产业间的联系，增强乡村产业发展活力。然而，目前很多地区对城乡产业融合发展缺乏充分认识，仍以一种城乡分割的思维发展乡村产业，忽视对城市优势要素的引入、推进乡村产业和其他产业融合力度不大、对促进乡村的产品服务供给和城市消费者的产品服务需求相匹配的重视程度不高。此外，就体制机制障碍而言，农村土地要素权能特征造成大量资源资产不能被有效利用。具体来看，集体经营性建设用地入市存在制度细节不完善和配套改革滞后等问题；宅基地制度存在“管制无效”和“产权无效”并存的困局，农民仍缺乏自由处置权，有偿退出渠道狭窄、范围有限。上述权能特征既减少了外来资本入乡的途径，也导致农村产权融资担保机制不完善。政府部门在消除相关体制机制障碍的过程中，出于“担忧损害农民权益”等顾虑，倾向于采取“稳慎推进改革”的政策基调。如宅基地方面，考虑到担忧资本下乡买宅基地损害农民权益，从2021年起，连续五年的中央“一号文件”都体现了“稳慎推进宅基地制度改革试点”的政策思路，并于2025年中央“一号文件”明确提出两个“不允许”，即不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。现行农村产权制度下，农民财产性利益难以得到充分保障，深入盘活乡村闲置资源资产，带动优质要素集聚乡村实现城乡产业融合发展以及提升农村居民福利，是“十五五”时期必须思考和解决的关键问题。如何在深化改革突破体制机制障碍的同时保障农民权益，实现既“活”又“稳”的双重目标，为城乡产业融合发展创造要素合理配置的条件仍需探索。

 

（四）县域内城乡融合发展的支撑体系亟待完善

 

“率先在县域内破除城乡二元结构”是党中央针对城乡融合发展作出的重大决策部署，但要实现“县域率先”必须高度重视县域内城乡发展的均衡程度和质量高低。根据本文对全国1247个县（区）2022年城乡收入数据的分析，城乡收入比高于当年全国城乡收入比的县（区）占比达17.32%，超过3的占比5%。此外，虽然大多数县（区）城乡收入比低于全国平均水平，但其中有相当比例的县并不是一种高质量的城乡收入均衡状态，而是以低于全国平均水平的城乡居民人均可支配收入为前提实现“城乡收入均衡”，如山西省晋城市陵川县虽然城乡收入比只有1.85，但其城乡居民收入水平分别仅为全国水平的51.63%和68.12%，这绝非城乡均衡发展的理想结果。

 

将县域作为城乡融合发展重要切入点的改革方向，实际上对县域的发展能力、治理能力提出了更高要求。一方面，我国县域内城乡治理体系整体效能仍然不足。我国当前的管理体制仍带有明显的重工轻农、重城市轻县域的倾向，城乡分治的局面已经不能满足县域内城乡融合发展的客观要求。相对于城市，诸多县域得到的改革发展的权限、政策、资金等红利很少，乡村的治理能力和治理体系明显落后，特别是基层承载乏力、资源错配、精英俘获、帮扶依赖等治理问题突出，制约了县域整体发展。另一方面，我国县域综合承载能力有待提升。系统推进县域城乡融合发展首先要求县级政府有很强的财政能力，但相对薄弱的财政收入以及财权与事权的不匹配，导致部分县域在发展过程中有效财政投资不足，难以创造良好的基础设施环境和公共服务供给，县城的综合承载能力无法满足城乡融合发展的需要。“十四五”时期，县级财政收支矛盾进一步显现，多数县域缺乏足够财力支撑城乡居民实现基本公共服务均等化等目标。数据显示，2023年，全国1867个县域的平均财政自给率（县域一般公共预算收入与一般公共预算支出之比）仅为33%。事实上，我国县域数量大、类型多，不同县域城市在经济发展、城镇化、城乡居民收入等方面存在显著差距，在探索县域城乡融合发展道路过程中，必须充分考虑县乡多样性和县域内城乡融合的支撑条件问题。如截至2024年末，全国有27个县域地区生产总值规模超过1500亿元，但不足700亿元的县域占比仍超90%；部分地区出现人口“县域空心化”现象。“十五五”时期，能否立足县域资源禀赋、区位条件、产业基础、功能定位，合理确定城乡融合发展的标准和模式，直接关系到“率先在县域内破除城乡二元结构”能否高质量实现。

 

三

“十五五”时期推进城乡融合发展的思路

“十五五”时期推进城乡融合发展，要坚持问题导向和目标导向，直面当前城乡融合发展的难点和痛点，结合经济社会发展大势、城乡人口流动特征、新型城镇化进程、农业农村发展实际，坚持正确发展方向，科学统筹相关工作，做到“四个坚持、四个统筹”。

 

（一）坚持共享发展，统筹好农民增收和缩小城乡收入差距

 

促进农民增收是“三农”工作的中心任务，缩小城乡收入差距则是推进城乡融合发展的直接目标。城乡收入差距是城乡发展差距最集中的体现，“十五五”时期，让农民在共享发展中实现增收刻不容缓，这不仅意味着农民收入绝对值要提高，更要确保城乡收入相对差进一步缩小。

 

一是持续拓宽农民的增收渠道。其一，着力发展县域富民产业，促进农民经营性收入持续增长。产业是农民增收的重要渠道，兴业才能富民。因此，要进一步优化乡村产业布局，延伸产业链，培育新产业新业态，挖掘农村内部的增收潜力。完善联农带农机制，让农民共享全产业链增值收益，把产业增值收益更多留在农村、留给农民。其二，促进农民工稳岗就业增收，提高工资性收入。外出务工仍然是农民增收致富的主要渠道，是农民增收的“压舱石”。要着眼于扩大农民就业空间和增强农村居民人力资本，健全农民工职业技能提升培训政策体系，完善农民工工资合理增长和支付保障机制。其三，深化农村改革，赋予农民更充分财产权益。围绕“承包地、宅基地、集体经营性建设用地、集体收益分配权”等扎实搞好“确权”，稳步推进“赋权”，有序实现“活权”，激发农村各类资源要素活力。其四，加强对农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶。

 

二是要确保城乡收入差距不断缩小。确保城乡收入差距不断缩小，对农村居民收入增长速度提出了更高的要求，即必须快于城市居民收入增长速度。虽然我国城乡收入比不断缩小，城乡居民收入的绝对差额却在不断拉大。事实上，在每一年的城乡收入变动中，只有当农村与城镇居民收入增速比值大于城乡收入比值时才会带动两者的绝对差额缩小。目前，全国层面的直接缩小城乡居民收入绝对差额还面临较大挑战，但从局部层面来看，我国不少地区，特别是有些县域层面的城乡收入比已经达到较低水平，直接缩小城乡居民收入绝对差额存在现实条件。因此，根据居民收入增长要和经济增长基本同步的目标任务，综合考虑我国城乡居民收入差距和地区差异性依然较大的现实，要确保城乡收入差距不断缩小，主要有两个方向：一方面，在全国层面分两步走，通过持续拓宽农民增收渠道，设定“农村居民收入增速高于城镇居民收入增速、不低于国内生产总值增速”的政策目标；待城乡收入比下降到一定程度时，设定“农村城镇收入增速比高于城乡收入比”的政策目标，以缩小城乡居民收入绝对差额。另一方面，在局部层面分类施策，对于有能力且具备条件的地区可提前设定“农村城镇收入增速比高于城乡收入比”的目标，以促进城乡收入绝对差额缩小。

 

（二）坚持以人为本，统筹好人口结构变化和公共资源供给

 

目前，我国新型城镇化还在深入推进，农村人口继续向城市转移是大势所趋。在转移人口完全市民化前，大量“城乡两栖”的流动人口会长期存在，同时也出现了越来越多由城入乡的“新村民”，这是我国未来五年乃至更长时期都要面对的客观事实。必须坚持以人为本的理念，把握好人口结构变化趋势特点，推动与之相适应的公共服务供给和基础设施建设。

 

一是促进进城农民更好地融入城市。一方面，要把农业转移人口市民化放在首位，促进有意愿有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。通过完善成本分担机制，激发城市吸纳农业转移人口落户的积极性和主动性。同时，尊重城乡居民自主定居意愿，保障进城落户农民土地等合法权益，让他们在城乡间可进可退、进退有据。另一方面，要加快实现基本公共服务常住人口全覆盖，使进城农民在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面享有同迁入地户籍人口同等的权利，实现基本公共服务从“户籍身份惠及化”向“权益普惠化”转变。

 

二是探索地区适应性的公共服务供给机制。科学应对不同地区发展分化现象，推动公共资源配置与服务人口、经济规模和生态功能需求相匹配，既要防止建设不足，也要避免建设过度。由于县级政府财政规模受限，公共资源的配置不能“摊大饼”，要在坚持普惠共享的前提下分清主次。把基础设施建设建立在经济发展和财力可持续的基础之上，将人口流动和公共服务需求的变动作为政府相关财政资金配置的依据，实现公共服务资源配置更加适度。区分县城、中心镇和一般乡村的建设思路，做到重点建设和基础建设相结合，在资源约束和预算约束下实现城乡居民福祉相对均等化。

 

（三）坚持深化改革，统筹好要素盘活增效和农民权益保护

 

在市场配置的作用下优质生产要素流向城镇符合客观规律，但乡村既有大量闲置资源资产，也有吸引资金、技术、人才、市场等要素进入的功能潜力。“十五五”时期，既要通过深化农村产权制度改革，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，实现以乡村自身要素资源的盘活带动城市要素的引入；也要完善农民权益保障机制，确保城乡产业融合发展进程中最大限度地保护农民利益。

 

一是以深化农村产权制度改革促“活”。一方面，破除要素自由流动的制度壁垒。土地要素是控制农村要素市场活力的“总开关”，针对农村土地要素权能特征限制社会资本进入乡村的问题，要深化农村“三块地”和集体产权制度改革创新，赋予农民更加充分、更加完整的财产权，并以此畅通金融资本、社会资本、城市人才下乡的渠道，引导更多优质资源有序配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节，实现市场价值。另一方面，深入推进乡村产业融合发展。赋予乡村产业持续向好的发展前景是实现吸引城市优质要素流向乡村的基础和前提。要坚持产业优先，通过为产业发展创造良好的政策环境和服务保障，充分挖掘乡村多元价值和多种功能，突出地域特色、错位竞争、可持续发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业。统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业升级，提高农业农村资源利用效率和投资回报率，以吸引要素自愿自发向乡村流动。

 

二是以完善农民权益保障机制促“稳”。一方面，从“管好资本”出发，既要持续优化乡村营商环境，引导好、服务好、保护好优质资本支持乡村振兴的积极性和主动性，同时也要坚决防止资本在乡村的无序扩张以及对农民利益的侵害。另一方面，从“护好农民”出发，既要主动回应改革进程中出现的农民权益受损问题，积极探索解决方案并形成有效经验推广，也要完善联农带农机制，让农民通过土地财产权合理分享乡村产业链条中的增值收益。

 

（四）坚持因地制宜，统筹好不同县域内城乡共同繁荣发展

 

我国县域区位特征、自然风俗、发展水平千差万别，探索县域内城乡融合发展面临不同的问题和重点，不存在一条普适道路。“十五五”时期，坚持因地制宜，立足县域资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，合理确定不同县域的发展标准和模式，是率先在县域内破除城乡二元结构，深入推进县域内城乡融合发展的关键。

 

一是走各具特色的城乡融合道路。要充分尊重发展规律，推动不同类型县域走各具特色的城乡融合道路。既要支持条件好的县域重点发展，特别是城市群和都市圈等地区的县域，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间；也要客观理性看到一些县域常住人口正在减少的现实，防止人口流失县域盲目建设。实践中已经有不少地区对县域进行了分类识别，按照特色性和可行性的要求，明确各县域的功能定位和发展方向，分类施策。在分类过程中，不同类型特征可能会集中在同一县城身上，如大城市周边县也可能属于重点生态区县或者人口流失县城，同一县域内也必然存在产业型、文旅型、生态型、康养型等多类型村镇。由此，要有科学分类标准，并抓住最主要的特征确定城乡融合发展的思路。

 

二是全面提升县城综合承载能力。首先，要推动县域“扩权赋能”，激发县镇村发展活力。鉴于当前推进城乡融合的紧迫性，以及县级政府财政实力普遍不佳和事权过重，需要明确和加强上级政府部门对县级政府开展城乡融合工作的支持，以保障城乡融合发展目标的顺利实现。此外，要把县级财政体制改革作为重点来抓，通过清晰界定县级政府的财政事权和支出责任、理顺县级政府与上级政府的收入关系、完善对县级政府的转移支付制度等，提高县级政府财力，推动县级政府财权与事权相匹配。同时，通过理顺县级政府内部权责关系，优化政府运行机制，通过推进政府部门间政策协同提升政策整体性效能，加快推进数字政府建设提升县级政府服务能力，形成县域内的“县—乡—村”治理能力全方位提升。将县城发展置于破除城乡二元结构的高度进行谋划，改变县乡分割的管理体制，强化县乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，统筹布局交通、供水、供电、信息、物流、垃圾污水处理等设施，提高县乡空间发展的协同性和整体性，构筑县乡发展共同体。

 

四

“十五五”时期推进城乡融合发展的政策保障

按照“四个坚持、四个统筹”的思路，需要从持续提升农民收入、科学合理配置乡村公共资源、强化优质要素支撑和优化配置、在县域内实现城乡融合发展突破四个方面提供政策保障。

 

（一）实施农民收入提升五年行动

 

从国家层面制定“农村居民增收五年行动方案（2026—2030年）”，对“十五五”时期内促进农村居民持续增收的重点工作进行总体部署。既要明确五年内的农村居民收入增长目标，也要参照设定“农村居民收入增速高于城镇居民收入增速、不低于国内生产总值增速”的城乡收入差距缩小目标。同时，充分考虑全国乡村地域广、农民群体大的特征，科学把握不同地区农村的差异性特征，指导各级政府结合地区实际，出台地区适用的农村居民持续增收行动方案，并确定农民持续增收总体目标与阶段性目标。选取具备条件的地区提前设定“农村城镇收入增速比高于城乡收入比”的增收目标，以缩小城乡收入绝对差距。

 

行动方案要坚持普惠性与差异性政策并举，着力提升农民增收措施的针对性、精准性。一方面，要把低收入人群和欠发达地区作为增收工作重点。对于农村低收入人口，统筹开展农村低收入人口及防止返贫致贫对象的识别监测，强化对有劳动能力的农村低收入人群的开发式帮扶，加强社会救助兜底保障，注重激发内生动力。对于欠发达地区，通过东西部协作、定点帮扶等机制给予差异化支持。另一方面，要从经营性、工资性等多元收入来源出发，设置不同类型收入的五年内提升量化目标，明确拓宽不同收入来源的具体路径。对于经营性收入，可设定“占比提升、城乡比进一步缩小”等量化目标；对于工资性收入，可设定“城乡增速差进一步缩小”等量化目标；对于财产性收入，可设定“占比明显提升”等量化目标。

 

（二）建立覆盖常住人口的公共资源分层分类配置机制

 

依据常住人口规模和分布适度集中布局基本公共服务设施，引导各地区针对常住人口规模结构的变化特点，深入探索依照常住人口和服务半径配置公共资源的具体路径。支持各地区在县域、镇域、村、社区等不同区域设定公共资源的配置标准，差异化布局配置公共资源。可以构建“纵向分层，横向分类”的体系框架，纵向上，在城区、乡镇层面依据镇区常住人口规模于镇区集中配置服务县域、镇域的公共资源，在村、社区层面配置居民基本生活所需的公共资源；横向上，依托城乡功能分区，根据常住人口分布特征、工作类型、工作环境和对资源配置的不同需求，划定居住型社区生活圈和产业型社区生活圈等不同类型，制定差异化的公共资源配置和布局指引。如产业型社区生活区主要针对产业园区内的就业人口，优化公共资源的供给类型和配置模式，使公共资源更适合年轻家庭、创新青年的需求，适当核减养老设施。对于人口外流的地区，鼓励依法有序提高乡村人口居住的集中度，在镇村规划过程中，以农民意愿为前提探索适度集中居住的地区方案和可行路径，在此基础上，集中有限资源配优配强集中居住区的公共服务设施。此外，要打破行政区划限制，探索在县域范围内推进片区化发展，将教育、医疗等公共服务设施向片区内中心镇（村）集中布局。

 

在建设过程中，要创新投融资机制，积极筹措资金，加大公共财政投入力度，优先补足农村基础设施和公共服务短板，着力提升农村基础设施和人居环境等“硬环境”，改善公共文化、体育、教育、便民服务等“软环境”。一方面，引导地方加强涉农资金整合，加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券的支持力度，建立农村基础设施和公共服务提档升级专项资金，通过定额补助、奖励补助、转移支付、政府购买等多种方式支持农村基础设施和公共服务补齐短板。另一方面，要求各地区形成农村公共设施服务建设重点清单，合理有效安排专项资金，集中投向农村群众急需急盼的村内道路、卫生厕所、生活污水处理等领域，推动强化农村“一老一小”等重点人群公共服务供给。同时，完善设施长效管护机制，实施政府考核并严格奖惩；不断创新公共服务供给主体和供给方式，构建基本公共服务多元供给体系。

 

（三）构建优质要素规范有序向乡村流动的长效机制

 

从要素权能和要素交易两个方面加强制度建设，破除多元要素入乡限制。一方面，拓展对农村土地权能改革的广度和深度，赋予农村各类资产要素更加完整的权能。深化农村集体产权制度改革，强化村集体城乡要素对接载体功能，探索以农村集体经济组织为载体，收储和整合利用分散的集体建设用地、闲置宅基地等土地资源，有效匹配流向乡村的资本、人才等要素，发展优质高效农业和新型乡村产业。深化改革农民产权权益保障机制，设置农民权益受损问题清单，积极探索解决方案、纠正错误做法、推广有效经验。探索盘活各类农村要素资产的实现形式和实现条件，完善联农带农机制，让农民通过土地财产权合理分享乡村产业链条中的增值收益。另一方面，建立健全要素交易平台，降低交易成本。以农村产权交易所为载体，推进全要素农村产权交易，扩大农村产权流转交易品类，建立全流程电子化的信息交易系统，拓宽流转交易服务范围，提高要素交易效率。完善返乡下乡人才的创业、医疗、住房、子女教育等扶持政策，通过贷款贴息、税费减免、社保补贴、职称评定等激励政策，有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡；同时构建多元化、全链条的“新农人”培育体系，适当超前培育未来人才，尤其是培养乡村职业经营人才，实施“乡村CEO”培训计划。支持社会资本投入乡村产业链，发展新产业、新业态，对乡村产业有稳定收益的公益性项目，探索政府与社会资本合作的经营方式，丰富乡村产业发展的资金来源渠道。要进一步规范行政权力，避免政策的频繁变动，降低市场主体制度性交易成本，坚定市场主体投资农业农村的信心。同时，要为进入乡村的资本设置“红绿灯”“负面清单”等，防止无序生长和损害农民权益。

 

同时，要创新要素集聚模式赋能产业发展。各地要在引导要素集聚实现城乡产业融合发展上拓宽思路，以产业融合创新为纽带，大力发展农产品加工业、休闲农业、智慧农业、乡村旅游等业态，加速推进农业农村现代化。可参考一些地区探索的“农业经济开发区”模式，选择重点乡镇作为开发区的载体，在管理机制上实行区镇合一、合署办公，淡化镇区管理边界，强化管理合力和服务能力，并从资金、土地、人才等方面为农业经济开发区的建设提供支持，吸引优质项目加快形成要素集聚和产业集聚。也可以尝试农村集体经济组织与国有平台公司合股联营、多个农村集体经济组织抱团发展模式，由国资公司、村集体经济组织、供销集体企业等不同主体共同出资成立县级或镇级强村公司，采取“飞地抱团”、众筹经营等方式实现规模化发展，加快城乡产业融合。

 

（四）分类开展县域内城乡融合发展国家试点工作

 

国家城乡融合发展试验区将于2025年完成第一轮试验任务，为了能够“率先在县域内破除城乡二元结构”，应该在新一轮试点工作中突出“县域率先”。通过建立“率先在县域内破除城乡二元结构”的体制机制，推进县域内城乡统一规划，一体发展，共同繁荣。加强城乡融合发展试验区的改革授权和政策集成，及时提炼经验做法，并将其吸纳到制度和政策文件中。以试验区为载体，探索搭建中央、省、市、县四级联动有效平台，以问题为导向在地方上探寻突破口和改革路径，实现顶层设计和基层探索的良性互动。加快建立推动城乡融合发展的部门协作推进机制，充分调动各部门、各单位的积极性。建立合理参与城乡融合发展的考核激励机制，形成鼓励基层责任担当、主动作为的氛围。

 

试点工作重点围绕以下内容开展。全面落实取消县城落户限制政策，推动教育、医疗、住房保障等基本公共服务同等享有。探索县域进城落户农民“三权”有偿退出机制，推动集体经营性建设用地、闲置宅基地、闲置农房的盘活利用和价值实现。探索建立县域产业融合发展机制，促进县域三产融合发展，大力发展县域富民产业。探索建立县域公共资源的均衡配置机制，在县域范围内推进片区化发展，将教育、医疗等公共服务向片区内中心镇（村）集中布局。立足县域内县乡村的资源环境、承载能力等特征，从顶层设计层面明确县城、乡镇、村庄的细分类型、发展方向的参考标准。引导各地区按照“村镇级申请、县级初评、市级审核、省级审定、定期评估”的程序对区域进行分类，根据不同类型划分和组合，通过分类施策、差异发展、资源配置和考核评估，培育主导产业、优化产业布局，确定合理的城乡融合发展路径，制定详细发展行动方案。

 

（参考文献略）

来源 | 《重庆社会科学》2025年第10期