魏后凯     吴广昊

【摘要】在依法维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的基础上，加快建立其“三权”自愿有偿退出机制是深化土地制度改革、保障农民财产权益和优化城乡要素配置的关键举措。进城落户农民长期难以退出的“三权”正由生存性保障逐步转变为深化改革的体制性障碍。当前，“三权”退出的探索实践处于起步阶段，交易范围小、开放性不足，补偿方式以行政安排为主，市场化机制尚不健全，进城落户农民“三权”自愿有偿退出仍面临法理、市场、意愿、衔接和执行等困境。应遵循“自愿有偿、市场导向、城乡统筹、梯次推进”的思路，以逐步增加开放性、扩大交易范围、建立市场化补偿为主的多元补偿办法为重点，从完善法律实施细则、健全退出运行机制、构建市场运作体系、建立差异激励制度、畅通城乡权益通道五个方面协同发力，加快建立开放透明、规范有序、运行高效的“三权”退出长效机制。

【关键词】进城落户农民；土地承包权；宅基地使用权；集体收益分配权

一、进城落户农民“三权”退出是事关全局的重大问题

农村集体经济组织成员是户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与该组织形成稳定的权利义务关系，以集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民。土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称“三权”）作为以农村集体经济组织成员权为基础的财产权利，长期发挥着重要的社会保障与兜底功能。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出：“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”2015年中央一号文件进一步强调：“现阶段，不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩。”实行进城落户农民“三权”不变政策之后，尽管数以亿计的农村集体经济组织成员持续迁往城镇定居并取得城镇户籍，但其中仅有少数成员因死亡、丧失国籍或成为非聘任制公务员等法定情形丧失了农村集体经济组织成员身份及相应权益。这里，进城落户农民有广义和狭义两种理解：广义上指进入城镇并取得城镇户籍的所有农业转移人口，既包括保留“三权”的农村集体经济组织成员，也包括未保留“三权”、丧失成员身份的，如非聘任制公务员；狭义上仅指已取得城镇户籍但仍依法保留“三权”的农村集体经济组织成员。考虑到只有保留权利才涉及权益维护和退出，本文对进城落户农民作狭义的理解。切实保障和维护进城落户农民的“三权”，充分体现了以人民为中心的发展思想，是尊重农民意愿、保障农民权利、巩固党的执政基础的重要举措。

近年来，随着中国城乡融合发展体制机制日益完善、基本公共服务体系全面覆盖以及人民生活水平显著提高，“三权”在保障进城落户农民基本生活方面的功能逐渐弱化。与此同时，在城镇化深入推进的情况下，由于农村集体经济组织成员身份仅在特定情况下才会丧失，加之“三权”缺乏规范有序的退出渠道，常住城镇的农村集体经济组织成员数量持续增加。截至2024年底，全国共确认农村集体经济组织成员约9.3亿人，而同期全国乡村常住人口近4.65亿人，即超过半数的农村集体经济组织成员常住在城镇。这种大规模、常态化的人地分离已演变为制约进一步深化改革和优化城乡要素配置的体制性障碍。

在上述背景下，探索建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制，是党中央立足国情农情、顺应城乡发展规律作出的重大战略部署。从政策演进看，相关制度安排经历了从强调“保障权益”，到“支持转让”“鼓励转让”，再到“探索退出”的逐步深化。2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》将切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，作为户籍制度改革的重点任务之一，强调要“依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权”，“保护农村集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权”。党的十八届五中全会明确提出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。党的二十大报告再次强调，要“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》进一步强调，“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。所谓进城落户农民“三权”自愿有偿退出，是指在依法保障农村集体经济组织成员身份和其他基本权益的前提下，允许进城落户农民依照自愿有偿原则，通过转让、交回等方式规范有序地退出上述一项或多项权利，赋予其更加完整的财产权益与自主处置权，以为农村集体经济组织依法统筹利用“三权”存量资源奠定基础。为确保到2029年圆满完成这一重大改革任务，必须首先准确把握进城落户农民的规模底数，剖析进城落户农民“三权”退出滞后的不利影响和主要困境，进而提出切实可行的改革思路和推进路径。

本文测算表明，当前常住城镇且已经落户的农村集体经济组织成员已高达1.91亿人，且未来仍有增长趋势。第一，据公安部和国家统计局发布的数据，截至2023年底，中国户籍人口城镇化率已达到48.3%，常住人口城镇化率为66.16%，二者相差17.86%。这意味着常住城镇但尚未落户的农村户籍人口约有2.52亿人。第二，2023年末全国乡村常住人口为4.77亿人，即使按2021年底农村集体经济组织成员9.2亿人估算，常住城镇的农村集体经济组织成员约为4.43亿人，其中2.52亿常住城镇但尚未落户的农村户籍人口占比为57%。因此，剩余43%的农村集体经济组织成员常住城镇且已经落户，人数高达1.91亿，约占全国人口总数的13.5%。第三，根据2023年中国农村政策与改革统计年报，全国农村家庭承包经营耕地约15.6亿亩，全国农户数约2.21亿户，户均人口为3.73人，据此推算全国人均承包耕地面积约为1.9亩。若按此标准等比例折算，1.91亿常住城镇且已落户的农村集体经济组织成员大致对应3.6亿亩的家庭承包耕地。第四，相关研究表明，近年来农村家庭举家迁移的比例呈上升态势，目前已接近60%。以此比例估算，进城落户农民的家庭承包耕地中，约有2.2亿亩面临较为严重的人地分离问题。第五，中国城镇化仍处于快速推进的后期阶段，预计2030年和2035年常住人口城镇化率将分别达到71.5%和74.6%。随着乡村常住人口的进一步减少，若农村集体经济组织成员长期难以退出且总数基本保持稳定，其常住城镇的比重将进一步提高，进城落户农民规模和涉及的家庭承包耕地面积亦将相应增加。

必须深刻认识到，大量进城落户农民“三权”长期难以自愿有偿退出，实质上反映出农村地区尚未形成与城市相衔接、相匹配的要素市场化配置机制。尤为紧迫的是，随着举家迁移模式的普及、留守老人规模的自然缩减以及“农二代、农三代”离农趋势的加剧，实际受到人地分离影响的土地规模及占比将持续扩大。这种涉及海量资源的错配问题，将在经济和社会层面累积一系列深层次矛盾。从市场的角度来看，由于价格发现机制缺失，资源很难实现优化配置，相当规模的农村资源处于低效利用甚至长期闲置状态，形成了大量沉睡资产。这不仅阻碍了农村资源向资产、资产向财富的转化，还制约了城乡要素的双向流动与平等交换，不利于城乡统一要素市场的培育和完善。从发展的角度来看，若这一状况持续存在，将不利于农业适度规模经营和现代化大农业发展，对国家粮食安全构成潜在威胁，还会降低乡村建设、运营与治理的有效性，削弱乡村发展的内生动力，严重制约乡村全面振兴的推进。从公平的角度来看，已获得城市优质资源的进城落户农民若长期难以自愿有偿退出“三权”，实质上会挤占农村常住人口的资源存量与发展空间，造成资源获取和利益分享上的不平等。这将激化农村社会矛盾，降低农村常住人口和集体经济组织成员的发展积极性，不利于全体人民共同富裕的实现。因此，在依法维护进城落户农民“三权”的基础上，建立并完善“三权”自愿有偿退出机制，既是破解人地分离矛盾、优化土地要素配置、推进城乡融合发展的必然要求，也是当前和今后一个时期亟需着力推进的重点改革任务。

学界围绕进城落户农民的“三权”问题，在权利属性、政策演进、法律修订、试点经验总结等方面展开了大量有益探索。随着国家战略部署的日益明确和相关法律的修订完善，改革重心已由早期围绕从“保障”到“转让”再到“退出”的理论逻辑辨析，实质性地转向了更为具体的制度设计与推进策略。不过，针对“何为退出难点”“确立何种改革思路”以及“怎样有序推进实践”等核心问题的系统研究尚显不足。鉴于此，面对改革实践的紧迫性与复杂性，本文立足于进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制推进滞后的基本现实，在厘清进城落户农民规模的基础上，深入剖析当前进城落户农民“三权”自愿有偿退出面临的难点与困境，阐明建立“三权”自愿有偿退出机制的总体思路，进而提出具有操作性与可行性的主要路径和政策措施，以期为完善相关制度安排和推动地方探索提供有益参考。

二、进城落户农民“三权”自愿有偿退出面临的现实困境

进城落户农民“三权”自愿有偿退出，关乎数亿农民的切身利益与城乡发展的长远大局。尽管国家层面已为这一改革奠定了总体框架与指导原则，但实践层面仍处于审慎的探索起步阶段。从地方实践来看，明确出台相关办法并开展实质探索的地区依然有限，整体呈现出开放程度有限、交易范围较窄、行政补偿为主的特征。总体而言，当前进城落户农民“三权”自愿有偿退出仍面临多重现实挑战与制度障碍，主要难点集中体现在法理、市场、意愿、衔接和执行五个方面。

（一）法理困境：原则性立法与实践规范的尺度难以统一

进城落户农民“三权”自愿有偿退出的顶层法律框架已初步建立，并在历次修订中不断完善。在土地权益方面，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十六条指出，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）对此进行了修改，在第二十七条中明确了“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”的保护性原则。在宅基地方面，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十二条明确规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第三十六条规定，“禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地”。在农村集体经济组织成员身份方面，《中华人民共和国农村集体经济组织法》第四十条规定“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据”，第十六条规定“农村集体经济组织成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意的，可以自愿退出农村集体经济组织。农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益，但是不得要求分割集体财产”。值得注意的是，该法并未规定退出集体收益分配权需以丧失成员资格为前提，为在依法保留成员资格的前提下，探索集体收益分配关系的有序调整提供了可能。上述法律的修订和完善为进城落户农民“三权”自愿有偿退出提供了原则性依据。然而，中国地域差异悬殊，基层实践复杂多样，国家层面立法在面对基层复杂性时保持了必要的审慎和弹性，相关规定多停留在原则性、底线性要求层面。这种立法策略虽为地方实践预留了空间，但在执行层面缺乏明确指引。如何在原则性规定基础上细化为可操作的统一规范，仍存在较大裁量空间。目前，各地实施标准参差不齐，地方探索难度随之增加。

首先，农村集体经济组织成员身份是“三权”权利主体资格的核心，但成员资格界定还存在模糊。《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十七条已明确了丧失集体经济组织成员身份的情形，如死亡、丧失中华人民共和国国籍、已经取得其他农村集体经济组织成员身份、已成为除聘任制之外的公务员等情形，并在其他条款中明确了妇女享有与男子平等的权利，因成员生育而增加的人员应当确认为农村集体经济组织成员等此前争议较大的问题。不过，以事业单位工作人员和国有企业员工为代表，实践中仍有大量进城落户农民的成员资格是否保留或丧失暂未得到明确。目前各地做法不一，此类人员资格认定和进一步推动改革面临较大困难。根据全国流动人口动态监测调查（CMDS）数据，户籍所在地为农村的流动人口中，就业于事业单位和国有企业的比例为3.84%；而户籍所在地为城市的流动人口中，该比例为11.62%。据此推算，在当前1.91亿进城落户的农村集体经济组织成员中，就业于事业单位和国有企业的群体规模保守估计为733万人，若参照户籍所在地为城市的流动人口就业结构，则可能接近2,200万人。

其次，尽管相关法律已经明确了进城落户农民可以自愿有偿退出“三权”，但具体退出程序尚缺乏明确规定。“三权”退出从申请到资格审查、价值评估、补偿标准、民主决策、合同签订再到权利变更登记涉及多个环节，而现行法律对关键程序节点缺乏明确规定。当然，由于各地区情况差异较大，何为“同意”、需要何种程序、达到何种标准，这些实践性问题在法律中确实难以得到十分具体的规定，需要各地立足本地实际出台指导意见或工作办法。不过，已有指导自愿有偿退出的工作办法基本停留在县级层面。

最后，各地实施办法修订进度及内容不一。由于国家层面缺乏统一实施细则，各地公开的地方性法规和政策差异明显。《中华人民共和国农村集体经济组织法》刚刚施行，各地制定出台实施办法仍需要一段时间，目前还处于准备阶段。以各省（自治区、直辖市）对进城落户农民土地承包经营权退出的规定为例，尽管多数地区能够主动衔接并推动国家法律条文落地，明确引导进城落户农民按照自愿有偿原则退出土地承包经营权，其中重庆对补偿内容和方式作出了说明，但也有部分地区表现出一定的政策滞后性，其新修订的实施办法并未提及自愿有偿原则，有的甚至未涉及进城落户农民土地承包经营权退出事项。

（二）市场困境：价值评估标准和补偿资金体系有待建立

进城落户农民“三权”自愿有偿退出本质上是特定权利的转移行为，其有效推进有赖于规范、成熟的市场机制。当前，“三权”退出实践在价值评估、资金保障、主体参与等关键环节普遍存在制度障碍，尚未形成规范、有效的市场体系。

第一，权利价值难以准确量化。目前，进城落户农民“三权”退出主要通过协商方式确定补偿金额，其局限性十分明显，也是当前价值评估失真和补偿争议多发的重要原因之一。“三权”兼具财产权益与社会保障功能，其价值不能简单等同于土地流转收益、房屋重置成本或股份分红收益。“三权”所承载的社会保障价值和土地增值预期尚无成熟的量化方法。在缺乏专业评估机构介入的情形下，单纯由政府或村集体主导的协商定价，难以客观体现权利的真实价值。从退出期限看，实践中存在长期退出与永久退出两种模式。前者指退出承包期内的土地承包经营权或退出宅基地使用权；后者指永久退出土地承包经营权或同时退出宅基地使用权及其资格权。受制于价值评估的高度不确定性，当两种模式并存时，农户普遍偏好长期退出，在一定程度上削弱了权益退出的实际效果。

第二，定价模式与评估机制有待健全。各地定价主体和定价方式差异显著，具有专业资质的第三方评估主体缺位，缺乏统一、透明的定价标准。部分地区由县级政府直接规定退出价格，部分地区采取与农户协商的方式，仅有少数地区如荆门市在退出办法中明确引入具有资质的第三方评估机构参与定价。从补偿标准看，地区间的差距极为悬殊。2022年，按宅基地占地面积和地坝用地面积计算，重庆市璧山区宅基地退出的补偿参照标准仅为27元/平方米；江苏省南通市如东县则规定，现有原宅基地资格权人仍为村集体经济组织成员的，按450元/平方米进行补偿，已变更为非村集体经济组织成员身份的，按300元/平方米补偿，并可在规定时间内享受本县新购商品住宅房屋400元/平方米的购房补贴。这种差别悬殊的补偿标准，除了地区发展水平、地理位置等方面的差异，很大程度上也反映了当前价值评估体系的缺失与市场定价的无序。

第三，市场开放性不足，要素流转半径过小。一方面，进城落户农民“三权”退出的交易半径过小，“三权”退出后的土地等要素通常限定在本集体经济组织内部重新配置，仅有部分宅基地改革试点地区明确可以在乡镇内跨村转让，这制约了要素的市场化配置与价值实现。部分地区（如浙江省乐清市）早期曾出现跨村镇自发交易探索，但随后被叫停。另一方面，集体经济组织内部的股权结构设计可能构成隐性障碍。为防止股权过度集中，部分地区规定单个成员持股上限（如3%或1%）。这种限制虽意在防范风险，也在客观上压缩了股权退出的空间。

第四，补偿资金来源单一且接续能力不足。进城落户农民“三权”退出的资金保障面临村庄内部承接能力薄弱与外部融资渠道不畅的阻碍，既限制了改革的覆盖面与可持续性，也加重了地方政府的财政负担。一方面，村集体经济实力差异悬殊，多数村庄的集体经济发展水平不足以独立支撑大规模退出。中国社会科学院农村发展研究所开展的2024年中国乡村振兴综合调查（CRRS）表明，2023年村集体经济收入最高20%村庄的平均值为415.7万元，而最低20%村庄的平均值仅有5.0万元，二者之比高达83.1倍。这种巨大的经济差距意味着绝大多数村庄只能高度甚至完全依赖地方财政开展“三权”退出工作，而退出后的土地或宅基地所产生的经济收益需要较长时间才能偿还完所垫付的资金。另一方面，产权关系复杂、投资回报周期长等因素制约了市场化融资渠道的发展。除少数经济发达、土地增值潜力较大的地区能吸引社会资本参与盘活宅基地外，大多数村庄产业发展和建设用地需求有限，难以吸引社会资本。

（三）意愿困境：农民退出意愿与村庄承接能力存在错位

长期以来，传统小农经济在很大程度上塑造了农民的风险规避心态。在进城落户农民“三权”退出试点未全面铺开的情况下，农民普遍存在一定的心理抗拒和现实顾虑。以宅基地退出为例，根据2024年中国乡村振兴综合调查结果，全国14个省（自治区）472个样本村中，约10.5%的受访农户拥有闲置宅基地。其中，25.2%的农户愿意退出，68.0%不愿意退出，6.8%暂不明确。尤其值得注意的是，随着村庄分化趋势日益加剧，农民的退出意愿与所在村庄经济发展水平和集体承接能力之间的错配问题日益突出。

在经济发达地区和集体经济发展水平较高的村庄，村集体具有一定承担补偿资金和执行退出程序的能力。由于当地农地流转与宅基地出租的价值高、增值潜力大，集体股份分红金额较为可观，进城落户农民对土地收益的未来预期较高，因而倾向于长期保留“三权”以获取稳定收益。即便考虑退出，其提出的补偿要价也往往远超集体支付能力。这两种情况共同导致了“有价无市”的困境。相反，在集体经济薄弱村和欠发达地区村庄，许多进城落户农民虽然具备退出意愿，但市场需求不足，土地与宅基地的价值有限。村集体普遍在财政上无力承接退出的土地与赎回集体资产股份，在执行上又缺乏后续的专业管理与市场化运营能力，难以有效开展进城落户农民“三权”自愿有偿退出工作，最终陷入“有意无力”的僵局。2024年中国乡村振兴综合调查显示，在愿意退出宅基地的农户中，有73.2%来自集体经济收入低于平均水平的村庄，仅有26.8%来自集体经济收入高于平均水平的村庄。

（四）衔接困境：农村权益退出与城市权益保障衔接不畅

城乡二元结构背景下，农业部门长期发挥着“蓄水池”和“稳定器”功能，是进城农民遭遇风险时的保障与退路。然而，进城落户农民要获取与城市居民同等的各项权益保障还存在诸多障碍，且具有一定时滞。进城落户农民退出农村“三权”后，若无法同步获得保障对等的城市权益以实现权益置换，便会形成“不愿轻易退，退了没保障”的困境。

这一困境主要源于权益保障衔接不畅、补偿方式单一和责任分担错位三个方面。一是进城落户农民的权益保障衔接不畅。目前，农村外出就业成员仍主要参与保障水平较低的城乡居民基本医疗和养老保险，其中2023年参与城乡基本医疗保险的比例高达66.03%，参与城乡居民基本养老保险的比例为34.51%，均高于参与城镇职工基本医疗和养老保险的比例。进城落户农民尽管可以将城乡居民基本医疗和养老保险转为城镇职工基本医疗和养老保险，但仍面临诸多严格的硬性条件限制和制度衔接障碍，如城乡居民养老保险的缴费年限不能计入城镇职工养老保险的缴费年限。二是进城落户农民“三权”的退出补偿方式单一，保障功能错配。当前“三权”退出的补偿形式以一次性货币补偿为主，难以直接且有效地转化为进城后所需的住房、养老、医疗等长期稳定保障。虽然部分地区进行了创新探索，如四川省内江市曾探索“土地换社保”模式，但该模式主要与脱贫攻坚任务相衔接，服务对象是建档立卡贫困人员和丧失劳动能力人员，并没有针对进城落户农民形成改革方案。三是城乡间存在责任错位问题。进城落户农民“三权”自愿有偿退出的实施与补偿主体在于流出地农村，并不包括流入地城市。这意味着进城落户农民放弃了农村保障，却难以从其贡献廉价劳动力与税收的城市获得等额的安家权益与公共服务。城市实际上长期享受了数亿进城落户农民带来的人口红利，但对“三权”退出成本的分担却较为有限。这种责任错位增加了农村地区推进“三权”自愿有偿退出的财政与组织成本，也削弱了改革的实际成效与可持续性。

（五）执行困境：地方执行能力与实际退出成效有待提升

尽管国家层面已经明确了改革方向，但实践层面尚缺乏统一规范和可复制、可推广的成熟模式。各地试点呈现主导主体不一、补偿标准不一、退出程序不一的状态，衍生出诸多问题。一是地方政府的改革动力不足。进城落户农民“三权”自愿有偿退出的实践难度大，部分地方政府出于“求稳怕乱”心态，推动改革的积极性不足，责任意识不强，阻碍了改革有序推进。此外，进城落户农民“三权”自愿有偿退出涉及地方政府、村集体、市场主体、村庄本地农民等多方主体，实践中各方权责边界较为模糊，增加了协调成本和执行难度。二是基层自由裁量权过大。由于缺乏统一的实施标准、明确的法理依据及完善的价值评估体系，致使县、乡、村三级组织拥有过大的自由裁量权。部分地区采取村集体与农户协商确定补偿标准，并经社员代表大会通过。在缺少基准价格和规范程序的情况下，少数村干部可能利用信息优势及决策权，在资产评估、补偿分配等环节成为“代理人”谋取私利，导致不同村庄之间、不同农户之间的补偿标准悬殊，损害部分农民的合法权益。同时，由于缺乏专门的监督管理机制，地方执行偏差与不作为难以被及时纠正。三是资源盘活利用成效有限。受制于集体经济实力弱、乡村运营能力不足、市场开发潜力有限、人口要素匮乏等多重因素，许多村庄缺乏运用市场理念和方法对退出资源进行统一规划、整合开发和市场化运营的综合能力。虽然这些村庄在各级财政的支持下开展了进城落户农民的“三权”退出工作，但退出资源的盘活效率偏低，资产无法保值增值，甚至出现资源闲置与浪费现象。

三、建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制的总体思路

进城落户农民“三权”自愿有偿退出是一项具有长期性和阶段性的改革任务，必须在充分尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，坚持“自愿有偿、市场导向、城乡统筹、梯次推进”的总体思路，以逐步增加开放性、扩大交易范围、建立市场化补偿为主的多元补偿办法为重点，加快建立与高水平社会主义市场经济体制相适应的开放透明、规范有序、运行高效的“三权”退出长效机制。

（一）坚持自愿依规有偿的基本原则

建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制，是一项涉及产权、保障与发展的关键制度变革。其制度设计应始终坚持自愿、依规、有偿的基本原则，以农民意愿为核心，以法律规范为边界，以合理补偿为支撑，确保退出过程的合法性、公正性和平稳性。

第一，坚持以自愿原则为前提。自愿原则强调保障进城落户农民作为权利主体的真实意愿与自主选择权，包含程序自愿与决策自愿两个层面。一是要保障程序公正，即进城落户农民是否退出“三权”必须基于自主意愿，严禁以行政命令、指标考核或政策压力等形式强制干预，也不得以制度设计变相迫使进城落户农民参与退出程序。“三权”是否退出以及退出的时间与方式，应由进城落户农民自主决定。二是要保障进城落户农民在充分知情基础上自主决策。要确保信息公开透明，将政策细节、资产评估方法、资金使用情况等向进城落户农民公开，使其能够基于充分、对等的信息，做出是否退出有关权益的理性判断。

第二，坚持以依规原则为保障。依规原则强调所有行为都应在制度框架内运行，以清晰、稳定的规则约束行政权力，以程序正义保障农民利益。进城落户农民“三权”退出的每一个环节，从资格认定、资产评估、补偿标准制定，到具体操作程序、争议解决和后续利用，都应有明确、公开的实施办法或指导意见作为依据，确保退出过程有法可依、有规可循，从而防止基层权力寻租，有效保障农民权益，提高退出效率。

第三，坚持以有偿原则为核心。有偿原则强调对权利让渡的公平对价与合理补偿。“三权”既是财产性权利，也是附着了社会保障功能的生存性权利。因此，退出补偿方式应兼顾财产性收益与保障性功能，探索超越一次性货币补偿的多元补偿方式，特别是与城镇社会保障体系相衔接的路径。只有确保退出补偿体现“三权”的真实价值，实现城乡间保障权益的等值转换，才能形成良性的退出激励机制。

（二）树立城乡统筹的双向推进理念

进城落户农民“三权”退出并非简单的农村内部资源配置问题，而是关系城乡融合发展全局的核心命题。加快建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制，关键在于突破单向思维，树立城乡统筹的理念，把进城落户农民“三权”自愿有偿退出与其市民化进程和社会融入有机衔接起来，进而实现城乡权益的双向转化与优化配置。

第一，城市吸纳和保障能力是进城落户农民“三权”自愿有偿退出的基础支撑。城市在深化户籍制度改革、完善基本公共服务体系、促进城乡社会保障体系有效衔接等方面的进展与质量，直接关系进城落户农民的社会融入和权益保障。城市接纳体系的完善程度，尤其是教育、医疗、养老、住房等市民权益的实质性均等化，是实现农村“三权”与城市权益等值转换的基础。唯有消除进城落户农民的后顾之忧，进城落户农民“三权”自愿有偿退出才具备普遍推行的社会条件。

第二，城市应合理分担进城落户农民“三权”退出的部分成本。建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制所涉及的经济补偿、社会保障转轨和执行成本，远超当前大多数农村集体的财政承受力和组织能力。从要素贡献与收益匹配的原则看，进城落户农民为输入地城市的资本积累与产业升级提供了大量劳动力，但其贡献与所获保障并不完全对等。城市承担与其所获人口红利相称的“三权”退出成本，既是公平原则的要求，也是进一步深化改革的现实需要。

第三，城市是进城落户农民“三权”退出后资源增值的重要依托。“三权”退出不仅是权利的让渡，也是价值的再创造。进城落户农民“三权”退出后的土地等资源若要实现价值最大化，必须依托市场化配置机制和城乡统一的要素市场体系。农村地区因“三权”退出而产生的建设用地指标或生态价值，可通过市场机制合理转让给城市地区，使增量收益在城乡之间实现共享与再分配。

（三）完善政府引导的市场导向机制

进城落户农民“三权”退出的核心是权利的市场化有偿转移，其内在的经济逻辑决定了价值评估、补偿资金、交易体系和退出行为均需以市场机制为基础。这种市场导向的改革路径，本质上是要建立一个以市场为基础、政府有效引导、社会广泛参与的退出机制。政府作用主要体现在制度设计、规则制定、市场培育、风险防控等方面，而价格形成、资源配置、主体选择等应由市场决定。由此，“三权”价值发现、补偿资金筹措、退出交易运作和风险分担均可依托市场实现，形成可持续的长效机制。

在价值评估方面，应坚持市场发现价值。依托市场的供求关系与竞争机制，培育专业、独立的第三方评估服务市场，建立综合考虑资产现实价值、区位优势、未来增值潜力及其附带社会保障功能等因素的科学价值评估体系，在市场竞争中形成合理的评估标准和价格体系，改变传统的行政定价方式，确保能客观反映“三权”市场价值。在资金来源方面，应依靠市场筹措资本。单纯通过财政补贴或集体自筹，在资金规模和可持续性上均存在局限性，应引导并支持社会资本通过规范的金融工具与市场化运作参与“三权”退出，形成长期、稳定的资金供给。在市场建设方面，应健全市场运作体系，以行政手段提供初始制度框架，构建公开透明的交易平台、科学的交易规则和通畅的流转机制，依托联营联建、挂牌出让入市等市场化方式，引导多元主体有序参与退出资源的开发运营，在完善的市场体系中提升要素配置效率、扩展市场规模。在运行监督方面，应引入市场约束机制，结合市场中的信息披露、信息公开以及对违约行为的惩戒，提高寻租成本，保障交易安全。

（四）明确分区分类的梯次推进策略

进城落户农民“三权”自愿有偿退出事关亿万农民切身利益，不能采取“一刀切”的做法，应坚持分类分区、循序渐进的梯次推进策略。

第一，明确“三权”退出的优先次序。要充分考虑不同地区、不同权利的退出难度与复杂性，不必强求进城落户农民“三权”的同步退出，而应优先推动具备条件的权利退出。集体收益分配权不属于用益物权，退出条件最为成熟，要结合集体产权制度改革的实质进展和成效，优先推动改革；第二轮土地承包到期后再延长30年试点的关键节点为做好土地承包权有序退出工作提供了契机，要引导进城落户农民依法自愿有偿退出的具体路径；宅基地使用权的退出难度最大，应进一步扩大试点范围，重点解决“一户多宅”和闲置问题。对于已经实质完成转移但仍属于农村户籍的群体，其权利退出应与市民化进程挂钩，在其户籍正式转移后再有条件地考虑退出问题。

第二，提供多种退出形式相结合的方案。应设计长期退出与永久退出相结合、使用权退出与资格权退出相结合的方案，既为农民提供多元选择，又保障了制度的稳定演进。例如，土地承包权可设置在承包期内按年有偿退出和一次性补偿永久退出两种选择，宅基地可设置使用权单独退出和使用权与资格权同时退出两种选择。初期可先行探索长期有偿退出的灵活安排，待制度成熟、农民接受度提高后再着力推进永久退出。

第三，根据区域条件梯次推进“三权”自愿有偿退出。进城落户农民“三权”退出牵涉的利益主体多元、现实问题复杂，必须充分考量区域经济社会发展的不均衡性，认识不同类型村庄开展“三权”退出的条件差异与实施难度。应遵循“试点先行、逐步推广”的改革逻辑，鼓励集体经济实力强、治理水平高、社会保障完善的地区率先开展探索，在实践中发现问题、积累经验、完善政策工具，形成可复制可推广的经验后，再逐步扩大试点范围。

第四，逐步放开和扩大宅基地使用权的交易半径。退出机制的有效运行依赖于市场化手段，但市场培育需要一个过程，不可能一蹴而就。在推进进城落户农民“三权”市场化退出时，应立足现有改革试点经验，逐步扩大交易半径，统筹兼顾市场培育与风险防控。

四、建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制的主要路径

保障进城落户农民的合法权益是建立“三权”自愿有偿退出机制的核心目标，无论是采取转让、赎回还是其他退出方式，都要有利于保障和实现农民权益。针对当前“三权”退出中面临的现实困境，必须坚持系统观念和问题导向，统筹谋划改革路径，从完善法律实施细则、健全退出运行机制、构建市场运作体系、建立差异激励制度、畅通城乡权益通道五个方面协同发力，形成合力效应。

（一）完善系统衔接的法律实施细则

进城落户农民“三权”自愿有偿退出能否顺利推进，高度依赖于权责清晰、细节明确、保障有力的法律体系。为此，应重点从法规衔接、资格认定和司法救济等方面着手，进一步完善法律实施细则。

第一，完善地方性法规衔接。鉴于“三权”退出问题的复杂性与长期性，有必要在国家法律的基础上细化省级层面的实施办法。各省（自治区、直辖市）有必要加快地方性法规关于进城落户农民“三权”自愿有偿退出相关条款的修订与清理工作，确保与修订后的《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国农村集体经济组织法》等国家层面的法律保持高度衔接。特别是针对2024年通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》，各省（自治区、直辖市）应加快出台配套的地方实施办法。《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等地方实施办法仍处于拟修订阶段的省份，应加速推进相关工作。

第二，细化农村集体经济组织成员资格认定。农村集体经济组织成员资格是界定“三权”权利主体的基础。厘清农村集体经济组织成员资格认定中的模糊边界，是推进改革的前置条件。各省（自治区、直辖市）应尽快出台或完善关于农村集体经济组织成员身份认定的实施细则，厘清进城落户农民成员资格的取得、保留、变更与丧失条件，明确资格认定的具体标准和程序。特别应针对实践中存在的争议焦点，如事业编制人员、国有企业员工等群体的成员权问题，制定清晰规则予以界定。

第三，完善司法保障和纠纷解决机制。“三权”自愿有偿退出涉及进城落户农民的切身利益，可能会引发合同效力、补偿标准、补偿范围等方面的纠纷。在司法层面，应推动出台专门的司法解释，发布指导性的典型案例，完善争议仲裁和诉讼渠道。在行政层面，各级政府要注重为进城落户农民提供法律咨询与援助，降低维权成本和社会争议，确保进城落户农民在“三权”自愿有偿退出过程中的合法权益得到有效维护。

（二）健全规范有序的退出运行机制

建立科学有效的进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制，亟需在操作规范、资金保障、价值评估及信息管理等方面作出明确、具体的制度安排。

第一，构建规范有序、分级负责的制度实施体系。应坚持顶层设计与基层探索相结合，从国家层面统筹推进，系统总结提炼各地实践经验、典型模式以及可复制的有效做法，制定全国性的操作规范与业务流程，明确退出基本条件、退出申请、资格审核、价值评估、权利变更等核心环节的执行细则。在此基础上，探索建立省级指导意见、市级实施方案、县级操作细则的三级体系。具体而言，省级层面重点制定退出原则、基本程序和最低补偿标准，市级层面根据区域特点细化实施路径和补偿区间，县级层面制定操作规程和配套措施，既能保证省级层面的原则统一，又能为地方因地制宜预留必要空间。

第二，健全多元共担的资金保障与专业评估机制。有必要将当前地方财政垫付或设立资金池的自发实践，规范为权责清晰、多方共担、来源稳定的常态化财政保障机制。当务之急是为现有资金池建立透明、高效的管理与使用机制，明确出资比例、偿还规则和责任分担等核心条款，落实专户管理、用途清单、信息公开与审计追责。在此基础上，建立严格的第三方评估机构准入制度，引入具备公信力的专业评估机构，完善人员培训与行业监管，形成专业化、规范化的市场评估体系。

第三，完善分类科学、定价合理的价值评估标准。宜尽快出台指导性意见，分类确立“三权”价值的评估标准与价值区间。对于土地承包经营权，可综合经济发展水平、地块位置、年均土地流转收益等因素，以剩余承包期内的总流转收益为下限，以当地同期征地补偿标准为上限，科学确定补偿标准。对于宅基地使用权，应综合地理位置、地块面积、使用状况、预期收益、重置或建造成本等因素，选择适当的评估方法。对于集体收益分配权，应在确保受让主体出资能力的基础上，尊重出让方与受让方意愿，以量化净资产现值或年平均分红为基准，确定转让价格。

第四，搭建公开透明、全程可溯的信息管理平台。应加快探索建立全国统一、数据共享的进城落户农民“三权”退出信息管理系统，将申请、审核、评估、交易、登记等核心环节全部纳入线上平台管理，所有非涉密的流程与结果应依法向权利人、集体成员及社会公众公开并接受监督，确保退出过程的公平、公正、公开。

（三）构建高效透明的市场运作体系

构建高效透明的市场化运作体系是推动进城落户农民“三权”自愿有偿退出的核心环节。为此，必须加快破除阻碍城乡要素市场化配置的体制机制障碍，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步拓宽受让主体、资金来源、要素配置空间、交易平台的开放性，形成城乡统一、交易规范、竞争有序的要素市场，为“三权”退出提供有效的市场支撑。

第一，稳步有序扩大要素流转交易半径，拓宽受让主体的开放性。在风险可控前提下，以宅基地改革试点地区为突破口，逐步将宅基地使用权等权利的交易范围从村集体内部扩展至乡镇、县域，并在条件成熟地区探索跨县域交易。对于土地承包权，在严格落实集体所有权和稳定承包权的基础上，进一步规范土地经营权流转市场，促进土地资源在更大范围内优化配置。集体收益分配权暂不具备拓宽受让主体范围的条件，应严格限定在集体经济组织内部流转，主要采取集体赎回或转让给本集体成员的方式，严禁向集体经济组织以外的个人或机构转让。

第二，构建“财政引导+增值收益调剂+社会资本参与”的融资机制，拓宽资金来源的开放性。引导社会资本依法合规参与退出补偿和土地资产盘活，依托统一平台开展公开挂牌与竞价。支持村集体采取股权合作、联营联建、委托运营等市场化方式，提升退出资源的运营效益。同时，鼓励有条件的地区提升农村集体经济“统”的层级，采取片区化推进方式引导村庄联合发展，引入专业化乡村运营人才，构建共建共治共享的乡村发展联合体，为进城落户农民“三权”退出后土地等生产要素在更大范围内实现优化配置和市场化交易创造条件。

第三，建立宅基地退出与集体经营性建设用地入市的衔接机制，拓宽要素配置空间的开放性。在符合国土空间规划和用途管制的前提下，打通两者之间的政策障碍，探索进城落户农民自愿退出宅基地指标与集体经营性建设用地入市指标的衔接路径，为退出补偿提供稳定的资金来源，拓展农民财产性收入渠道。

第四，搭建公开透明、区域统一的农村产权交易平台，拓宽交易平台的开放性。实践中，部分宅基地改革试点地区如山东省商河县已将宅基地使用权纳入农村产权交易服务平台，可在此基础上探索制定统一的交易规则、服务标准和信息发布制度，构建省市县乡四级互联互通的农村产权流转交易市场体系，确保交易过程的公开透明。

第五，健全市场风险防控与资产管理体系，保障市场开放的边界与底线。在市场准入层面，建立资本准入负面清单和信用评价体系，严格界定社会资本参与的领域、方式和比例，严防资本无序扩张和侵害农民利益。在农户权益层面，探索建立进城落户农民“三权”退出补偿资金专户管理与信托服务机制，提供专业的资产增值方案，确保农民退出后资产的有效管理与生计安全。在底线管控方面，严守耕地保护和用途管制红线，不改变农村土地集体所有性质，不突破用途管制和生态保护要求，切实维护农民土地权益，确保改革始终在法律和制度框架内平稳运行，坚决防止以改革之名行圈地之实。

（四）建立分类精准的差异激励制度

推动进城落户农民“三权”自愿有偿退出，必须遵循客观规律，实行科学分类与精准施策。通过凝聚社会共识、提供多元选择、精准识别群体，为不同类型的进城落户农民提供差异化、针对性的激励机制。

第一，强化政策解读和社会共识。加强对进城落户农民“三权”自愿有偿退出政策的宣传与解读，向社会各界清晰阐明，建立这一机制是保障进城落户农民财产权益的重要制度安排。通过积极的舆论引导及时回应社会关切，消除错误解读，提高社会各界对进城落户农民“三权”自愿有偿退出政策的理解，营造有利于改革的社会氛围。

第二，坚持分类施策，有序拓展试点范围。在退出权利组合上，应允许进城落户农民根据自身条件，自主选择宅基地使用权与资格权整体退出或仅退出使用权。在试点布局上，应稳步扩大农村宅基地制度改革试点范围，在条件成熟地区探索开展进城落户农民“三权”同步退出试点，及时总结经验，为全面深化改革提供实践依据。

第三，建立分类退出和过渡期制度。鉴于进城落户农民群体内部差异明显，应根据其就业稳定性和生计状况实行分类管理。对于已稳定就业且具有一定的经济基础的群体，可鼓励其自愿有偿退出；对就业不稳、生计基础薄弱的群体，则应审慎对待，设置合理的“退出冷静期”或“观察期”。必要时，由落户社区或原集体经济组织跟进其生活状况，若出现生活困难，应有明确的权益恢复申请或其他保障予以帮扶。

第四，针对不同地区集体经济发展水平与农民退出意愿的错配问题，应立足区域资源禀赋分类施策。对于集体经济实力强、农民退出意愿弱的地区，关键在于建立公开、透明的定价机制，合理确定补偿标准，并加强对资产盘活后长远收益的预期引导。对于集体经济实力弱、但农民退出意愿强的地区，核心在于解决资金筹措和村庄发展问题，应积极探索将进城落户农民“三权”自愿有偿退出与城乡建设用地增减挂钩、第二轮土地承包到期后再延长30年试点、欠发达地区帮扶等政策有机衔接，多渠道拓宽退出补偿资金来源。

（五）畅通全面衔接的城乡权益通道

只有在城市层面构建起相对完善的公共服务与保障体系，做好农村“三权”退出与城市权益的衔接，才能真正消除进城落户农民的后顾之忧，提升退出意愿与改革成效。

第一，进一步深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。以“人钱挂钩”机制激励各级政府推动进城农民落户的积极性，逐步降低乃至消除超大城市、特大城市积分落户门槛，保障已在城镇稳定就业和生活的进城农民能够拥有更为平等的落户机会。

第二，落实由常住地登记户口提供基本公共服务制度，在住房和教育等重点领域取得突破。在住房方面，将城镇住房保障范围由进城落户农民扩大到有条件的农业转移人口，确保农业转移人口在常住地平等享受住房保障，并逐步缩小租购住房群体的公共服务权利差距。在教育方面，应建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，扩大优质教育资源的覆盖面，提高进城落户农民子女享受优质教育资源的可及性，保障教育机会公平。

第三，探索进城落户农民“三权”自愿有偿退出与社会保障制度的衔接机制。应持续提高城乡居民基础养老金标准，推动城乡低保制度一体化，实现标准、待遇和管理方面的统一，引导进城落户农民按规定参加城镇职工基本医疗和养老保险。积极探索进城落户农民“三权”退出与社会保障制度的衔接机制，畅通城乡之间、跨区域之间的社会保障转移接续通道，支持将“三权”退出的资产变现价值直接转化为城镇购房首付、租房补贴或社保缴费资金，推行退出补偿资金定向代缴社保模式，实现一次性补偿与长期保障的结合。

第四，健全市民化成本分担与常态化后续支持体系。应深化农业转移人口市民化奖励机制改革，将“三权”退出绩效纳入评价体系。要进一步巩固中央财政奖励资金对地方政府吸纳进城落户农民并提升基本公共服务供给的激励作用，探索优化农业转移人口市民化奖励资金测算体系。既要充分考量本地吸纳农业转移人口的规模与公共服务成本，更要探索建立将本地“三权”退出人口规模和资源总量纳入奖励资金分配权重测算的新机制。通过补齐“三权”退出方面的财政支持缺口，统筹兼顾流入地公共服务支出与流出地退出补偿需求，使财政资源在“权益增量”和“权益退出”两个环节上都得到相应体现，在有效缓解地方政府资金筹措压力的同时，提振其推进改革的积极性。

*注释从略